Odszkodowanie za przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego | Co do zasady

W jednej z prowadzonych spraw kancelaria uzyskała korzystne rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w Warszawie, przyznające odszkodowanie za szkodę powstałą w związku z bezczynnością organu oraz jego wadliwymi działaniami i zaniechaniami w postępowaniu administracyjnym.

Wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną

Stan faktyczny prowadzonej sprawy przedstawiał się następująco. Powód w 2004 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne.

Zgodnie z tym przepisem „Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem”.

Z wnioskiem o odszkodowanie można było wystąpić do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie niezgłoszone wygasało.

Zaniżona wycena nieruchomości

Po wszczęciu postępowania organ zaczął gromadzić materiał dowodowy, a następnie zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego celem dokonania wyceny nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa. Rzeczoznawca pracujący na zlecenie organu administracji przedstawił operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości została znacznie zaniżona. Powód zlecił więc sporządzenie prywatnego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Prywatna ekspertyza wykazała, że wycena dokonana w postępowaniu administracyjnym była zaniżona kilkukrotnie.

Powód przedstawił krytyczne uwagi wobec pierwotnego operatu szacunkowego, wskazując, że poziom jego wadliwości dyskwalifikuje go jako dowód. Wniósł także o zlecenie wykonania dodatkowego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Organ oddalił jednak ten wniosek; odmówił również wystąpienia do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Powód w 2009 r. samodzielnie wystąpił więc do Komisji Arbitrażowej z wnioskiem o taką ocenę. Na początku 2010 r. Komisja Arbitrażowa wydała opinię, w której stwierdziła, że operat szacunkowy nie powinien być wykorzystany w celu, dla którego został sporządzony, gdyż zawiera błędy dyskwalifikujące, stanowiące odstępstwo od przepisów prawa, jak również nie uwzględnia zaleceń standardów zawodowych. Błędy te, zdaniem Komisji Arbitrażowej, miały wpływ na określenie wartości nieruchomości. Powyższe ustalenia poskutkowały wyłączeniem rzeczoznawcy majątkowego z dalszego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Nowy operat szacunkowy i zwłoka w wydaniu decyzji

W konsekwencji organ administracyjny w maju 2010 r. zlecił innemu rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyceny wartości nieruchomości, która była przedmiotem postępowania przed Komisją Arbitrażową.

Nowy operat szacunkowy z czerwca 2010 r. nie został zakwestionowany przez powoda. W sprawie zgromadzony został więc cały materiał niezbędny do wydania decyzji, o czym powód został poinformowany przez organ na piśmie.

Organ jednakże zwlekał z wydaniem decyzji, powiadamiając powoda kilkukrotnie, że najpierw musi uzyskać dotację przyznawaną corocznie przez wojewodę na realizację powierzonych zadań, gdyż obecnie nie ma środków na wypłatę odszkodowania. Pisał też, że rozstrzygnięcie merytoryczne nastąpi w terminie dwóch miesięcy od uzyskania od wojewody środków na realizację przedmiotowego rozstrzygnięcia.

W związku ze zwłoką organu w wydaniu decyzji w sprawie powód podjął działania mające na celu doprowadzenie do wydania przez pozwanego decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej. Złożył do wojewody zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie zostało ostatecznie rozpoznane w lutym 2011 r. postanowieniem stwierdzającym bezczynność i wyznaczającym organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wojewoda wyraźnie wskazał, że przyczyna zwłoki w rozpoznaniu sprawy leżała po stronie organu i nie powinna obciążać strony postępowania.

Organ decyzją z czerwca 2011 r. przyznał odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości i następnie je wypłacił.

Dodatkowe odszkodowanie za przewlekłość postępowania

Powód wezwał organ administracji do zapłaty dodatkowego odszkodowania w wysokości odsetek ustawowych z tytułu szkody poniesionej na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania i niewydania decyzji administracyjnej we właściwym ustawowo terminie.

Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 k.p.a.).

W opisywanej sprawie organ prowadził postępowanie administracyjne przez szereg lat, opieszale gromadząc materiał dowodowy. Nawet po przygotowaniu projektu decyzji miesiącami unikał jej formalnego wydania. Działo się tak mimo ustawowego obowiązku wydania decyzji administracyjnej.

Opóźnianie wydania decyzji próbą uniknięcia wypłaty odsetek

Bezczynność organu administracji w wydaniu decyzji administracyjnej stanowiła próbę uniknięcia obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w związku z niewypłaceniem przyznanego odszkodowania w terminie określonym w decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość strona może domagać się wypłaty odsetek ustawowych w postępowaniu administracyjnym.

Dlatego dla organu korzystniejsze było zwlekanie z wydaniem decyzji, gdyż w takiej sytuacji powód nie mógł wystąpić na drogę administracyjną z żądaniem przyznania odsetek za zwłokę.

Zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami  „w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna”. Jeśli organ nie dochował wskazanego terminu, odszkodowanie przyznane w decyzji staje się „wymagalne”, a organ pozostaje w zwłoce w jego zapłacie.

Zgodnie natomiast z art. 132 ust. 2 ww. ustawy „do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego”.

Art. 481 Kodeksu cywilnego wskazuje zaś, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia w wysokości odsetek ustawowych, w przypadku, gdy stopa odsetek nie była z góry oznaczona.

Nie wydając decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ administracji pozbawił więc powoda uprawnienia do domagania się przyznania odsetek ustawowych w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego. Takie uprawnienie przysługiwałoby jedynie w przypadku wydania decyzji administracyjnej i jej niewykonania. Powód uprawniony byłby bowiem do złożenia wniosku, na podstawie którego przyznane zostałyby odsetki ustawowe za zwłokę.

Sprawa przed sądem okręgowym

W konsekwencji powód został zmuszony do wystąpienia na drogę sądową z żądaniem zapłaty odszkodowania za bezczynność organu, przy czym wysokość tego odszkodowania była ustalana poprzez odniesienie do wysokości odsetek ustawowych.

Odszkodowanie było należne za okres od hipotetycznej daty, w której zgodnie z przepisami prawa decyzja w przedmiocie odszkodowania powinna była zostać wydana, a datą faktycznej wypłaty odszkodowania na podstawie później wydanej decyzji administracyjnej przyznającej odszkodowanie. W opisanej sprawie decyzja powinna była zostać wydana w momencie zgromadzenia przez organ całego materiału dowodowego niezbędnego do jej wydania.

Podstawą prawną powództwa były przepisy art. 417 w zw. z art. 417¹ § 3 k.c., stanowiące, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, gdy obowiązek jej wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Odpowiedzialność deliktowa organu administracji publicznej oparta na treści art. 417¹ k.c. powstaje wówczas, gdy spełnione są łącznie jej trzy ustawowe przesłanki: bezprawność działania lub zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy a szkodą. Wszystkie wyżej wskazane przesłanki zostały spełnione, a powód uzyskał rozstrzygnięcie wojewody stwierdzające bezczynność i niezgodność działań i zaniechań organu z prawem.

Sąd Okręgowy w Warszawie zgodził się z argumentacją przedstawioną w pozwie i zasądził odszkodowanie. Wyrok jest nieprawomocny.

Zauważyć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują kwestię terminowości działań organów administracji, jak również inne ich obowiązki w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Każde wadliwe działanie i zaniechanie organów może skutkować powstaniem szkody po stronie uczestników postępowania. Szkoda taka może mieć zarówno charakter szkody rzeczywistej (damnum emergens), jak i utraconych korzyści (lucrum cessans).

Pamiętać jednak należy, że to na poszkodowanym spoczywa obowiązek wykazania w postępowaniu sądowym wszelkich przesłanek odszkodowawczych, jak również zachowania w postępowaniu administracyjnym pewnych aktów staranności, warunkujących możliwość domagania się naprawienia szkody na drodze sądowej.

Leszek Zatyka, praktyka reprywatyzacyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy