Organ administracji powinien uwzględnić prawo, które nie zostało wpisane do księgi wieczystej, lecz wynika z wpisów innych praw w tej księdze | Co do zasady

Organ administracji, ustalając strony postępowania, związany jest wpisem prawa w księdze wieczystej. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemywa się też, że prawo wykreślone nie istnieje. Praktyka pokazuje, że powoływanie się na prawo niewpisane zazwyczaj nie obali tych domniemań. Inna jest sytuacja prawa niewpisanego, którego istnienie można odkodować z innych wpisów w księdze wieczystej.

Podstawową czynnością organów administracji w każdym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Gdy postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości, podstawą do ustalenia stron postępowania – a więc podmiotów, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy – jest przede wszystkim wpis w księdze wieczystej. W zależności od charakteru postępowania katalog jego stron może być różny. Przykładowo w sprawach o odszkodowania przyznawane na podstawie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości, z których wydzielono działki przeznaczone pod drogi publiczne, stronami postępowania są osoby będące właścicielami lub użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości, wpisane do księgi wieczystej.

Związanie organu wpisem w księdze wieczystej

Zgodnie z zasadą jawności materialnej określoną w art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej u.k.w.h.) domniemywa się zgodność z rzeczywistym stanem prawnym jawnego wpisu w księdze wieczystej; domniemywa się również, że prawo wykreślone nie istnieje. Domniemanie to polega na uznaniu, że dopóki „Jan Kowalski” wpisany jest jako właściciel nieruchomości w dziale II księgi wieczystej, uznaje się go za właściciela, mimo że może nim w rzeczywistości nie być.

Wpis w księdze wieczystej w rozumieniu art. 626⁶ § 6 k.p.c. jest przede wszystkim orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Z tej przyczyny organ administracyjny nie jest uprawniony, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Taki jest – co do zasady – powszechnie przyjęty pogląd sądów administracyjnych oraz organów administracji, wywodzony z odrębności kompetencyjnej sądów powszechnych od sądów administracyjnych.

Praktyką organów administracji jest powszechne zasłanianie się domniemaniem z art. 3 u.k.w.h. i odmawianie przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym podmiotom, których prawa wykazywane są w oparciu o inne dokumenty, w tym urzędowe, a nie o wpis w księdze wieczystej. Dzieje się tak nawet w sytuacjach, gdy status prawny takich osób jest oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości. Organy administracji bezrefleksyjnie odsyłają uczestników postępowania na drogę postępowania cywilnego (np. celem uzgodnienia treści księgi wieczystej na podstawie art. 10 u.k.w.h), którego wszczynanie jest niecelowe, bo np. dotyczy wpisów nieaktualnych, a tymczasem uzgodnienie treści księgi wieczystej powinno doprowadzić jej wpisy do aktualnego stanu prawnego. Organy administracji oraz sądy administracyjne uznają, że art. 3 u.k.w.h. wyklucza jakąkolwiek kontrolę w toku postępowania administracyjnego wpisów praw w księgach wieczystych.

Tymczasem obalenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. dopuszczalne jest – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 lipca 2004 r. (SK 57/2003) – zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. W uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 18 maja 2010 r. (III CZP 134/09) wskazano, że podważenie tych domniemań możliwe jest w postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi – jednak wówczas skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, a nie stanowią podstawy do zmiany treści wpisów figurujących w księdze. Domniemanie z art. 3 u.k.w.h. może być obalone w każdym postępowaniu prowadzonym przez organ ustawowo uprawniony do rozstrzygania sporów lub załatwiania spraw, a nie tylko w postępowaniu wieczystoksięgowym lub w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (Marta Romańska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r. I OSK 493/14).

Na szczęście pojawiają się rozsądne i proobywatelskie wypowiedzi sądów administracyjnych, zgodnie z którymi organy administracji mają uprawnienia do prowadzenia postępowania zmierzającego do obalenia domniemania z art. u.k.w.h. wtedy, gdy ma to służyć nie wiążącemu stwierdzeniu albo ukształtowaniu stanu prawnego pomiędzy podmiotami prowadzącymi spór należący do drogi cywilnoprawnej, lecz jedynie ustaleniu jednej z przesłanek, która umożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia na drodze administracyjnoprawnej, mającego wpływ na sytuację prawną, a nie faktyczną danego podmiotu (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 kwietnia 2014 r. II SA/Rz 251/14).

A co z prawem niewpisanym, ale wynikającym z innych wpisów w księdze wieczystej?

Trochę inaczej jest w sytuacji, gdy dane prawo nie jest wprawdzie wpisane w księdze wieczystej, ale w oparciu o inne wpisy w księdze wieczystej można odkodować istnienie tego prawa do nieruchomości.

W jednej ze spraw prowadzonych przed wojewódzkim sądem administracyjnym przedmiotem skargi była decyzja wojewody utrzymująca w mocy decyzję starosty odmawiającą przyznania odszkodowania za drogę na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji zgodnie odmówiły wypłaty odszkodowania, zasłaniając się domniemaniem z art. 3 u.k.w.h. Wskazały, że w księdze wieczystej nieruchomości, której część podlegała w 1999 r. przejęciu pod drogę, w jej dziale II wpisany był wyłącznie jeden właściciel, który na podstawie porozumienia zawartego z gminą zrzekł się żądania odszkodowania za przejmowaną nieruchomość, w zamian za co gmina zobowiązała się do nienaliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale (analiza ważności takiego porozumienia wykracza poza ramy niniejszego artykułu).

Następnie w 2005 r. dzieci wpisanego właściciela wystąpiły o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, twierdząc, że w 1999 r. – tj. w dacie dokonanego podziału nieruchomości oraz przejęcia jej części pod drogę – były niewpisanymi do księgi wieczystej współwłaścicielami nieruchomości. Swój tytuł współwłasności do nieruchomości dzieci wywodziły ze spadku po swojej matce (zmarłej w 1979 r.), a żonie właściciela wyłącznie wpisanego do działu II księgi wieczystej. Ich matka była współwłaścicielką nieruchomości wchodzącej w skład ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Mimo to nigdy nie została wpisana do działu II księgi wieczystej. Po jej śmierci wpisu swoich praw nie dokonały również dzieci jako jej spadkobiercy. W 1999 r. – już po podziale nieruchomości oraz przejęciu jej części pod drogę – wpisany do księgi właściciel i jego dzieci zawarli umowę w formie aktu notarialnego, której przedmiotem był dział spadku po żonie/matce oraz zniesienie współwłasności nieruchomości, umowy darowizny oraz rozliczenie nakładów poniesionych na nieruchomość. Na podstawie tej umowy ojciec/wdowiec oraz dzieci zostali wpisani jako właściciele do kilku osobnych ksiąg wieczystych założonych dla poszczególnych fragmentów dawnej dużej nieruchomości powstałych po podziale. Podstawą wpisu w dziale II każdej z tych osób była wspomniana umowa, ale przede wszystkim sądowe postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej żonie/matce oraz akt małżeństwa.

W ramach zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji administracyjnych organy administracji posiadały dokumenty potwierdzające, że nieruchomość stanowiła ustawową wspólność majątkową małżeńską, a także wypisy zupełne z ksiąg wieczystych wskazujące ww. dokumenty jako podstawę wpisu ojca i dzieci. Materiał dowodowy potwierdzał, że dzieci wraz z ojcem od momentu śmierci ich matki w 1979 r. były współwłaścicielami nieruchomości, a swój tytuł wywodziły ze spadku.

W prawomocnym wyroku wojewódzki sąd administracyjny, uchylając obie wadliwe decyzje organów administracji, podkreślił znaczenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. oraz związanie organu administracji wpisami w księdze wieczystej. Zarzucił jednak organom administracji, że nie ustaliły, czy w historycznej dacie, tj. w 1999 r., dzieci nie były współwłaścicielami nieruchomości jako spadkobiercy. Sąd podkreślił znaczenie zawartej w księdze wieczystej podstawy wpisu w postaci postanowienia spadkowego oraz aktu małżeństwa i umowy z 1999 r. To, zdaniem sądu administracyjnego, potwierdzało, że w dacie kluczowej z punktu widzenia przedmiotu postępowania administracyjnego o odszkodowanie właścicielem nieruchomości nie był wyłącznie wpisany do działu II księgi wieczystej ojciec, ale również jego dzieci jako współwłaściciele.

W wyroku wojewódzki sąd administracyjny podkreślił, że organ administracji nie może dokonać odmiennych ustaleń niż wynikają z wpisów w księdze wieczystej, ale również nie powinien pomijać istnienia innych wpisów (np. w postaci wpisanej w księdze wieczystej podstawy wpisów praw do księgi wieczystej). W omawianym stanie faktycznym w dziale II księgi wieczystej jako współwłaścicieli nieruchomości nigdy wprost nie wpisano żony oraz dzieci. Jednak istnienie ich tytułu współwłasności można było ustalić w oparciu o dokładną analizę treści księgi wieczystej w zakresie podstaw wpisu oraz pozostałych dokumentów urzędowych dołączonych do księgi wieczystej i zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym. Charakter strony w postępowaniu administracyjnym o odszkodowanie powinien zostać przyznany również dzieciom, mimo że w dacie kluczowej z punktu widzenia badania przesłanek do przyznania odszkodowania nie były one wpisane do księgi wieczystej.

Podsumowanie

Organy administracji automatycznie odmawiają przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach o odszkodowanie, ale także w innych postępowaniach, gdzie interes prawny wywodzony jest z tytułu własności do nieruchomości. Tymczasem każda sprawa administracyjna powinna być należycie wyjaśniona, a organy administracji powinny prowadzić postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Osoby mające interes prawny do udziału w postępowaniach administracyjnych nie powinny być zakładnikami błędnej i bezdusznej praktyki organów administracji, które zasłaniają się domniemaniem z art. 3 u.k.w.h. – choć ma ono charakter wzruszalny (praesumptio iuris tantum). Dotyczy to przede wszystkich spraw o odszkodowania za nieruchomości przejmowane na podstawie różnych przepisów prawnych w związku z publicznymi inwestycjami drogowymi. Osobom takim prawo własności odbierane jest bardzo szybko, a odszkodowania przyznawane są nierzadko po 20 latach bądź jeszcze później.

Leszek Zatyka, radca prawny, praktyka odszkodowań od władzy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy