Jak to jest z dostępem do informacji publicznej? | Co do zasady

Sprawy dotyczące dostępu do informacji publicznej coraz częściej trafiają na wokandę. Przyczyną może być wyższa świadomość społeczna i dążenie do obywatelskiego nadzoru nad sprawami szczególnie istotnymi dla interesu publicznego. Jednak organy bądź podmioty zobowiązane do udostępniania informacji, których decyzje podlegają dalszej kontroli, często odmawiają udzielenia wnioskowanych informacji. Czym tak właściwie jest informacja publiczna, jak ją uzyskać i co zrobić, gdy organ bądź podmiot odmawiają jej udostępnienia?

Czym jest informacja publiczna?

Dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z nią każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną. Tego typu dane mogą dotyczyć w szczególności polityki wewnętrznej i zagranicznej, podmiotów wykonujących zadania publiczne i zasad ich funkcjonowania, treści dokumentów urzędowych, a także majątku publicznego.

Katalog wiadomości, które można uzyskać, jest obszerny, ponieważ dostęp do nich jest ograniczony zasadniczo dwoma przesłankami:

• prywatnością osoby fizycznej (nie dotyczy to jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji),
• tajemnicą przedsiębiorcy.

Tak szeroki zakres danych, o które można się ubiegać, wynika z tego, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, jaką jest jawność działania instytucji publicznych.

Istnieje jeszcze jedno ograniczenie, niewyrażone wprost w ustawie. Otóż nie można uzyskać informacji publicznej we własnej sprawie¹, gdyż tego typu kwestie odnoszą się do indywidualnie określonego podmiotu. Procedurę uzyskania informacji w tych sprawach regulują inne ustawy, na przykład Kodeks postępowania cywilnego czy Kodeks postępowania administracyjnego.  

Określenie, co sprawą publiczną jest, a co nie, bywa dyskusyjne. Dlatego granice pojęcia informacji publicznej wytyczane są niejednokrotnie przez sądy na kanwie konkretnych stanów faktycznych.

Jak uzyskać informację publiczną?

Każdy, kto jest zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej, może ją pozyskać. Ustawa przewiduje sześć sposobów udostępnienia informacji publicznej:

• ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej,
• wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych,
• zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z nią,
• umożliwienie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej (na przykład rady gminy) i udostępnianie materiałów dokumentujących te posiedzenia,
• udostępnienie w portalu danych² (wcześniej: Centralne Repozytorium Informacji Publicznej),
• na wniosek.

Warto pamiętać, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie przekazana, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. O tym, kiedy informacja może być upubliczniona niezwłocznie, decydują dwa czynniki. Po pierwsze, bada się, czy pod względem formy i treści wiernie odpowiada ona żądaniu zainteresowanego. Po drugie, czy nie jest konieczne wykonanie dodatkowych, czasochłonnych czynności związanych z jej przygotowaniem czy odszukaniem³.

Tryb wnioskowy

Jednym z popularniejszych sposobów uzyskania informacji publicznej jest złożenie wniosku. Można to zrobić w każdej formie, o ile jasno wynika z niego żądanie wnioskodawcy. Dlatego nie ma przeszkód, żeby skierować zapytanie drogą elektroniczną (na przykład e-mailowo) albo złożyć wniosek zdalnie przy użyciu profilu zaufanego. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie jakichkolwiek wymogów formalnych. Nie trzeba też we wniosku określać trybu udostępniania informacji ani przedstawiać uzasadnienia faktycznego czy prawnego swojego żądania.

Jeżeli natomiast chcielibyśmy uzyskać informację w konkretnej formie (na przykład jako skan dokumentów) albo w określony sposób (na przykład e-mailowo), musimy napisać to we wniosku. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji uwzględnia wskazany sposób i formę przekazania danych, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje, mu na to nie pozwalają. Innymi słowy, jeśli wnioskujemy o przekazanie informacji publicznej e-mailem, druga strona może odmówić udostępnienia w tej formie jedynie wtedy, gdy wskaże, że z określonych powodów technicznych nie można informacji przesłać e-mailem. W tej sytuacji podmiot pisemnie nas powiadomi o przyczynach braku takiej możliwości i przekaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia nie złożymy wniosku o udostępnienie informacji zgodnie z powiadomieniem, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Warto wskazać, że możemy zawnioskować również o przekazanie informacji przetworzonej, jednak wymogiem jest, aby było to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja taka zawiera dane publiczne wymagające przeanalizowania, obliczenia, zrobienia zestawienia statystycznego czy ekspertyzy. W wyniku tych działań, przeprowadzonych według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, może powstać nowy dokument. Nie zawsze jednak tak się dzieje, ponieważ przetworzeniem jest też wydobycie poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów dokumentów. Wnioskując o informację przetworzoną – w przeciwieństwie do informacji prostej – musimy już sporządzić uzasadnienie i wykazać w nim, że wniosek jest motywowany szczególnie istotnym interesem publicznym.

Na tym gruncie często powstaje pytanie, czy informacją przetworzoną są również dane, które zostały zanonimizowane celem ich udostępnienia wnioskodawcy. Co do zasady zanonimizowane dane nie są informacją przetworzoną, bo czynność ta polega jedynie na ich przekształceniu, a nie przetworzeniu⁴. Jeżeli jednak anonimizacja wiąże się ze szczególnie dużym nakładem pracy, zaangażowaniem pracowników i środków, to jej efekt może być traktowany jako informacja przetworzona⁵. W tej sytuacji dochodzi do naruszenia zwykłego toku funkcjonowania podmiotu zajmującego się danymi, stąd taki pogląd jest uzasadniony.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest bezpłatny, chyba że podmiot zobowiązany do jej udostępnienia musi ponieść dodatkowe koszty związane z jej przekazaniem. Chodzi tu właśnie o wspomnianą wyżej konieczność przetworzenia informacji bądź udostępnienia jej we wskazanej przez wnioskodawcę formie czy sposobie.

Informacja publiczna powinna być udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powinien to zrobić tak szybko, jak jest to tylko możliwe, bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności.

Jeżeli wnioskowana informacja nie może być przekazana w terminie 14 dni, wówczas podmiot ten musi powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o przewidywanej dacie udostępnienia informacji (czas może zostać przedłużony maksymalnie do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku).

Przekazanie informacji publicznej na wniosek zainteresowanego stanowi czynność materialno-techniczną podmiotu zobowiązanego i nie wymaga wydania decyzji w sprawie. Nie są potrzebne żadne dodatkowe pisma zezwalające na dostęp do tej informacji. Wystarczy, że informacja publiczna jest faktycznie przekazana.

Podmiot, który przekazuje informację publiczną, musi jednocześnie umożliwić jej kopiowanie albo wydruk, ewentualnie przesłanie bądź przeniesienie na powszechnie stosowany nośnik informacji.

Decyzja odmowna – i co dalej?

Odmowa przekazania informacji publicznej albo umorzenie postępowania stanowi decyzję administracyjną (czyli inaczej niż w sytuacji, gdy podmiot pozytywnie rozpatruje wniosek o udostępnienie informacji). Taka decyzja powinna zawierać:

• oznaczenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej,
• datę wydania,
• oznaczenie strony lub stron,
• powołanie podstawy prawnej,
• rozstrzygnięcie,
• uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wskazanie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, a także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji,
• pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz pouczenie o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach tego zrzeczenia,
• podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej upoważnionego do wydania decyzji,
• w przypadku decyzji, w stosunku do której można wnieść sprzeciw lub skargę do sądu administracyjnego – pouczenie o:
  • dopuszczalności wniesienia sprzeciwu od decyzji lub skargi,
  • wysokości opłaty od wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia wpisu o charakterze stosunkowym,
  • możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

W orzecznictwie zwraca się szczególną uwagę na potrzebę prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji odmownej. W takiej sytuacji trzeba odpowiednio precyzyjnie opisać związek pomiędzy treścią dokumentacji, która miałaby podlegać ujawnieniu, a poufnymi informacjami, które rzutują na funkcjonowanie, rentowność lub konkurencyjność przedsiębiorstwa, bądź koniecznością ochrony prywatności osoby fizycznej.

Od decyzji odmownej przysługuje stronie odwołanie, które musi być rozpoznane w terminie 14 dni. Jeśli organ nie wywiąże się z tego terminu, wnioskodawca może złożyć skargę na jego bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym przypadku nie trzeba wnosić ponaglenia, tak jak w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania⁶.

Organ, rozpatrując odwołanie, wydaje jedno z czterech rozstrzygnięć:

• utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję,
• uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszoinstancyjne w całości albo w części,
• umarza postępowanie odwoławcze,
• uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

W pierwszych trzech przypadkach stronie przysługuje prawo do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. W ostatniej sytuacji można złożyć sprzeciw od decyzji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Co ciekawe, organ drugiej instancji nie może wydać decyzji zgodnej z żądaniem strony, ponieważ nie ma podstawy prawnej, która zezwalałaby na wykonanie czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną⁷.

Trzeba podkreślić, że jeśli wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, organ jedynie zawiadomi o tej okoliczności, ale nie wyda decyzji o odmowie dostępu.

Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej

Nie każdy wie, że zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są nie tylko organy władzy publicznej, ale też inne podmioty, które taką informację posiadają. Przykładem może być organizacja pożytku publicznego wykonująca zadania publiczne albo spółka Skarbu Państwa, która dysponuje majątkiem publicznym. Ocena tego, czy dany podmiot posiada wnioskowane treści i czy są one informacją publiczną, musi być poprzedzona jednak stosowną analizą.

Jeśli podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej nie jest organ władzy publicznej, ustawa odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów, które omówiliśmy powyżej. Oznacza to, że podmiot ten, odmawiając upublicznienia informacji bądź umarzając postępowanie w tym zakresie, wydaje decyzję, która powinna zachować jedynie formę decyzji administracyjnej jako pisma procesowego, a także zagwarantować możliwość dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata⁸. Spółki czy fundacje wykonujące zadania publiczne nie mają organu wyższego stopnia, o jakim mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego od takiej decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a nie odwołanie jak w przypadku organów władzy publicznej. W razie ponownej odmowy wnioskodawca może złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Dominika Plewa-Rybacka, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy