Nielegalne działania władzy publicznej | Co do zasady

Największe kontrowersje w orzecznictwie sądowym w sprawach odszkodowawczych przeciwko podmiotom władzy publicznej budzi przesłanka niezgodności działań lub zaniechań z prawem. Jej wykazanie wymaga przedstawienia wywodu pozwalającego scharakteryzować konkretne działania lub zaniechania organów publicznych jako nielegalne.

Przepisy prawa przewidują różne podstawy prawne roszczeń odszkodowawczych wobec władzy publicznej. Co do zasady jednak przesłanki odpowiedzialności podmiotów publicznych są takie same, a więc: szkoda, niezgodne z prawem działania lub zaniechanie władzy publicznej i związek przyczynowy między szkodą i tym wadliwym działaniem lub zaniechaniem.

Czym jest niezgodność z prawem

W wąskim rozumieniu jest to po prostu sprzeczność działań władzy publicznej z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (Konstytucją, ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową, rozporządzeniem, aktem prawa miejscowego). Niezgodność z normami prawnymi obejmuje zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Niezgodność z prawem musi być oczywista, niewymagająca głębszej analizy prawniczej i nie może być oparta na naruszeniu przepisów mogących podlegać różnej wykładni.

W szerszym znaczeniu niezgodność z prawem utożsamiana jest z bezprawnością w rozumieniu cywilistycznym, a więc z niezgodnością zarówno z normami prawnymi, jak i z zasadami współżycia społecznego oraz dobrymi obyczajami.

W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie prezentowane są obydwa podejścia do przesłanki niezgodności z prawem. Zwolennicy szerszego rozumienia tego pojęcia wskazują, że władza może wykorzystywać swoje uprawnienia zgodnie z przepisami, ale jednocześnie niezgodnie z zasadami współżycia społecznego. Może to, ich zdaniem, prowadzić do nadużywania władzy, co z kolei byłoby sprzeczne ze społecznym poczuciem sprawiedliwości. Przeciwnicy takiego podejścia powołują się natomiast na literalne brzmienie przepisu art. 417 Kodeksu cywilnego oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które ograniczają się do sprzeczności z prawem.

W postępowaniach odszkodowawczych sądy powszechne są dość powściągliwe, jeżeli chodzi o potwierdzanie nielegalnego charakteru działań władzy publicznej. Niewykazanie przesłanki niezgodności z prawem działań lub zaniechań jest najczęstszą podstawą oddalenia roszczeń podmiotów poszkodowanych.

Sądy powszechne wielokrotnie upraszczają rozumienie tej przesłanki, uznając, że podejmowanie przez organy państwowe działań na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w ramach wynikających z nich kompetencji nie może prowadzić do działań niezgodnych z prawem w rozumieniu przepisu art. 417 § 1 k.c. Zgodnie z tym rozumowaniem jeżeli przykładowo organy ścigania uprawnione są do prowadzenia postępowań przygotowawczych i dokonania zajęcia rzeczy, a – również przykładowo – inspektor nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych, to działania takie nigdy nie mogą prowadzić do powstania odpowiedzialności podmiotów publicznych za powstałą przy okazji szkodę. Oznacza to w konsekwencji, że jednostki muszą zawsze godzić się z władczymi działaniami organów publicznych oraz akceptować i uwzględniać ryzyko związane z tą działalnością z uwagi na ochronę dóbr chronionych przez państwo.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się jednak zgodzić w całości. Odróżnić bowiem należy podejmowanie przez organy władzy publicznej działań w ramach wykonywania swoich kompetencji ustawowych od podejmowania działań z naruszeniem przepisów regulujących te kompetencje.

Wprawdzie samo wykonywanie kompetencji ustawowych nie jest niezgodne z prawem, ale działania i zaniechania sprzeczne z ustawowymi obowiązkami, nakazami i zakazami stanowią już działania bezprawne w rozumieniu przepisów ustanawiających cywilną odpowiedzialność władzy publicznej za czyny niedozwolone.

Tym samym nie samo wykonywanie władzy publicznej jest bezprawne, ale bezprawne jest wykonywanie tej władzy niezgodnie z przepisami prawa.

Kto stwierdza niezgodność z prawem

Zaistnienie przesłanki niezgodności z prawem potwierdzają organy władzy, a mianowicie sądy powszechne w toku postępowania odszkodowawczego, ale również organy administracji publicznej bądź sądy administracyjne w zakresie wydawanych tzw. prejudykatów. W dużym uproszczeniu oznacza to, że władza publiczna jest w pewnym sensie sędzią w swojej sprawie, gdyż jedne organy władzy publicznej dokonują oceny legalności działań innych jej organów.

Nierzadko zdarza się, że organem władzy publicznej, z którego działaniami lub zaniechaniami poszkodowany wiąże powstanie szkody, jest konkretny sąd powszechny. Sąd taki będzie zazwyczaj jednak również właściwy do rozpoznania sprawy odszkodowawczej i rozstrzygać będzie o zasadności roszczenia poszkodowanego, a tym samym będzie oceniać swoje postępowanie pod kątem niezgodności z prawem. Procedowanie w taki sposób dopuścił Sąd Najwyższy w uchwale z 11 września 2014 r. (III CZP 66/14), wskazując, że wystarczającym zabezpieczeniem praw jednostki są niezawisłość sędziowska oraz możliwość wyłączenia od orzekania w sprawie konkretnego sędziego na podstawie art. 48 i nast. Kodeksu postępowania cywilnego.

Obecnie prowadzone są rozważania, czy w orzecznictwie sądowym można uwzględniać, jakie skutki finansowe dla budżetu państwa będzie miało uznanie konkretnych działań za niezgodne z prawem. Istnieją bowiem obawy, że poszkodowani zaczną lawinowo występować z roszczeniami przeciwko władzy publicznej, co będzie skutkować ograniczonymi możliwościami finansowymi zaspokojenia takich roszczeń. Asumptem do tych rozważań są między innymi ustalenia organów ścigania i komisji śledczych, wskazujące na nieprawidłowości w działaniu organów władzy publicznej, które nie przeciwdziałały we właściwy sposób działalności instytucji inwestycyjnych, tzw. piramid finansowych.

Z teoretycznoprawnego punktu widzenia wydaje się, że uwzględnianie przez sądy powszechne przy ocenie bezprawności działań organów władzy publicznej pozaprawnych okoliczności, takich jak np. finansowe możliwości państwa, nie powinno mieć miejsca. Sąd powinien bowiem wytknąć władzy publicznej wadliwość działań, aby dzięki temu można je było skorygować i dostosować do obowiązujących norm prawnych. Skutkowałoby to w dłuższej perspektywie również wzrostem zaufania obywateli do państwa i szacunkiem wobec stanowionego przez nie prawa.

Nie można jednak wykluczyć, na co wskazuje się już w piśmiennictwie, że w orzecznictwie sądowym w sprawach odszkodowawczych przeważy praktyka uwzględniania elementów finansowych państwa. Będzie to stanowiło tzw. negatywną przesłankę odpowiedzialności władzy publicznej, wprawdzie nigdzie prawnie niewyartykułowaną, ale mającą istotny wpływ na kierunek rozstrzygnięć sądowych. Prowadziłoby to jednak do wydawania rozstrzygnięć sądowych nierzadko trudnych do zaakceptowania przez poszkodowanych, co w dłuższej perspektywie obniżałoby autorytet państwa.

Poszkodowany podwójnie poszkodowany

Podmiot prywatny występujący z roszczeniami odszkodowawczymi przeciwko władzy publicznej jest nierzadko poszkodowany podwójnie. Pierwszy raz w momencie podjęcia przez organ państwowy działań lub zaniechań niezgodnych z prawem, skutkujących szkodą; drugi raz, gdy jego nierzadko słuszne żądania nie znajdują uwzględnienia w procesie odszkodowawczym.

Powyższy stan wynika ze zbyt asekuracyjnej postawy wymiaru sprawiedliwości przy ocenie przesłanki bezprawności, ale również niestety z faktu, że znaczna część orzecznictwa sądowego z zakresu roszczeń wobec władzy publicznej kształtowana jest na podstawie stanów faktycznych ewidentnie wyłączających możliwość przyjęcia odpowiedzialności państwa.

Leszek Zatyka, praktyka nieruchomości, reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy