Zmiany w administracyjnych karach pieniężnych | Co do zasady

Kary pieniężne są jedną z najbardziej dotkliwych i, co za tym idzie, najczęściej stosowanych sankcji administracyjnych. Mimo to do tej pory nie sformułowano ogólnych reguł dotyczących ich nakładania i wymierzania – wprowadza je dopiero najnowsza nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zakres regulacji

Na mocy nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego uchwalonej 7 kwietnia 2017 r. do ustawy dodano Dział IVa zatytułowany „Administracyjne kary pieniężne”. W przepisach art. 189a-189k k.p.a. ustawodawca uregulował przede wszystkim ogólne przesłanki: wymierzania takich kar, odstąpienia od wymierzania kar i udzielenia ulg w ich wykonaniu. Wprowadził także przepisy regulujące kwestię odsetek od zaległych kar administracyjnych oraz przedawnienie nałożenia i egzekucji kar pieniężnych.

Nowe przepisy będą co do zasady stosowane w każdym przypadku, gdy organ będzie nakładał administracyjną karę pieniężną. Jeśli jednak w przepisach odrębnych zostały uregulowane kwestie:

• przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
• odstąpienia od nałożenia takiej kary lub udzielenia pouczenia,
• terminów przedawniania nakładania kary,
• terminów przedawnienia egzekucji kary,
• odsetek od zaległej kary,
• udzielenia ulg w wykonaniu kary,

w tym zakresie należy stosować takie przepisy szczególne, nie zaś normy wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że w wielu ustawach wprowadzano jedynie częściowe regulacje dotyczące takich sankcji finansowych, przepisy dodane do Kodeksu postępowania administracyjnego znacząco wpłyną na interpretację innych aktów prawnych. Dlatego też kwestie te niewątpliwie staną się przedmiotem licznych artykułów na naszym portalu.

Cel regulacji

W uzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazano, że ustawę tę przyjęto przede wszystkim po to, by zapewnić adekwatność administracyjnych kar pieniężnych oraz zrównać sytuację podmiotów, na które takie sankcje mogą zostać nałożone. Dotychczas bowiem w wielu przypadkach organy administracji nie mogły odstąpić od wymierzenia kary ani zmniejszyć jej wysokości nawet w wyjątkowych przypadkach.

Ustawodawca miał także na uwadze, że w wielu sytuacjach kary administracyjne są w rzeczywistości znacznie bardziej dolegliwe niż sankcje wymierzane za popełnienie przestępstw czy przestępstw karnoskarbowych. W związku z tym celem nowelizacji było także rozszerzenie gwarancji procesowych podmiotów, które mogą zostać zobowiązane do uiszczenia takiej kary.

Definicja

Do ustawy wprowadzono definicję legalną administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189b k.p.a. pod pojęciem tym rozumie się „określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej”.

Definicja ta ma istotne znaczenie dla zastosowania nowych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – należy je bowiem stosować tylko do takich sankcji finansowych, które stanowią administracyjną karę pieniężną w rozumieniu cytowanego przepisu. Co istotne, kara ta musi być nakładana przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to m.in., że przepisów art. 189a-189k k.p.a. nie można stosować do sankcji finansowych, które dany podmiot musi uiścić na podstawie samych przepisów ustawowych. Sankcjami tego rodzaju są m.in. opłaty podwyższone, ponoszone przez podmioty korzystające ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, uregulowane szczegółowo w ustawie Prawo ochrony środowiska.

Zwrócić należy także uwagę, że adresatem decyzji nakładającej karę może być jedynie podmiot prawa cywilnego. Sankcje nałożone na podmioty posiadające jedynie administracyjnoprawną podmiotowość, takie jak spółka cywilna, nie stanowią administracyjnych kar pieniężnych w rozumieniu Kodeksu.

Pewne wątpliwości może budzić sformułowanie, że administracyjna kara pieniężna wymierzana jest za „naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu”. Dotychczas bowiem przyjmowano, że nałożenie tej kary jest skutkiem „zaistnienia stanu niezgodnego z prawem” (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z 24 czerwca 2014 r., II SA/Ol 419/14). Analiza całokształtu regulacji pozwala przyjąć, że intencją ustawodawcy nie było ograniczenie możliwości nakładania owych kar. Dlatego też wyrażenie użyte w art. 189b k.p.a. powinno być rozumiane szeroko, tak by obejmowało wszelkie naruszenia prawa. Tym samym naruszenie takie może polegać w szczególności na nieprawidłowym wykonaniu obowiązku, dopełnieniu go tylko w pewnym zakresie czy też niezrealizowaniu prawnego nakazu określonego postępowania.

Dyrektywy wymiaru kary

W art. 189d k.p.a. wskazano, że organ, ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej, powinien wziąć pod uwagę następujące czynniki:

• wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia,
• częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara,
• uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe,
• stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa,
• działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa,
• wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła,
• w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Okoliczności te mogą wpłynąć na wymiar kary zarówno łagodząco, jak i obciążająco. Podkreślić należy, że każda z tych okoliczności powinna zostać przez organ przeanalizowana, co odzwierciedlone winno zostać w uzasadnieniu decyzji o nałożeniu kary.

Podobieństwo nowej regulacji do przepisów prawa karnego

Mimo że aby nałożyć na dany podmiot administracyjną karę pieniężną organ nie musi wykazywać winy sprawcy, wiele elementów nowej regulacji nawiązuje do cech instytucji charakterystycznych dla prawa karnego. Zabieg ten był celowy, co podkreślono w uzasadnieniu do projektu nowelizacji.

Jednym z przykładów takich elementów jest wprowadzenie cytowanych wyżej ogólnych dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Samo odwołanie się do stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz jej warunków osobistych przypomina zaś dyrektywy wymiaru kary kryminalnej.

W tym kontekście warto również przywołać treść art. 189c k.p.a., zgodnie z którym „Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.” Regulacja ta stanowi odzwierciedlenie jednej z podstawowych zasad prawa karnego, uregulowanej w art. 4 § 1 Kodeksu karnego. Wprowadzenie tej zasady znacząco poprawi sytuację podmiotów, na które może zostać nałożona kara. Do tej pory ustawodawca jedynie w nielicznych przypadkach decydował się na zastosowanie takiej zasady intertemporalnej w ustawach nowelizujących szczegółowe akty prawne. Tytułem przykładu można wskazać art. 53 ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, dotyczący administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia (o której pisaliśmy w artykule Mniejsze kary za wycinkę drzew i krzewów bez zezwolenia).

Pierwsze wątpliwości

Mimo że wprowadzenie ogólnych przepisów dotyczących nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych należy ocenić pozytywnie, nie można jednak pominąć pewnych istotnych wątpliwości wywołanych brzmieniem nowej regulacji.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. przepisów tej ustawy nie stosuje się, jeśli pewne zagadnienia dotyczące kar zostały odrębnie uregulowane w przepisach szczególnych, co zresztą znajduje potwierdzenie w zasadach wykładni prawa (lex posterior generali non derogat legi priori speciali – ustawa ogólna późniejsza nie uchyla ustawy szczególnej wcześniejszej). Wydaje się jednak, iż ustawodawca nie wziął pod uwagę, że w wielu regulacjach szczegółowych, poza jedynie częściowym uregulowaniem przesłanek nakładania administracyjnych kar pieniężnych, zamieścił również odesłanie do odpowiedniego stosowania norm wynikających z działu III Ordynacji podatkowej. Dotychczas, na podstawie tego odesłania, rozstrzygano m.in. kwestię przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (o czym pisaliśmy szczegółowo m.in. w artykule Będą kary pieniężne za naruszenie decyzji środowiskowych). W związku z tym powstaje pytanie: czy odesłanie do odpowiedniego stosowania Ordynacji podatkowej stanowi odrębną regulację danej kwestii w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.?

Wydaje się, że jednym z celów wprowadzenia ogólnych regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych do Kodeksu postępowania administracyjnego było wyeliminowanie konieczności sięgania w tym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej. Aby jednak efekt ten został osiągnięty, ustawodawca winien zmienić lub uchylić takie odesłania w ustawach szczególnych. Jednoznaczne wskazanie, jak zagadnienie to będzie interpretowane przez organy administracji i sądy administracyjne, jest na tym etapie niemożliwe.

Warto też zwrócić uwagę, że wprowadzając regulacje dotyczące administracyjnych kar pieniężnych do poszczególnych ustaw, prawodawca często określał wysokość kary, zakreślając pewien przedział kwotowy. Decydując się na takie widełkowe określenie wysokości kary, ustawodawca ustalał także przesłanki, którymi organ powinien się kierować, podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Jednakże w wielu przepisach przesłanki te zostały określone bardzo ogólnie. Dla przykładu, w przypadku kar pieniężnych za naruszenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (o których pisaliśmy w przywoływanym wyżej artykule) wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma brać pod uwagę jedynie „liczbę i wagę stwierdzonych naruszeń”. Analiza nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że w takich sytuacjach organy nie będą mogły powołać się na określone w art. 189d k.p.a. dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, a wydawane decyzje będą opierać wyłącznie na przesłankach wskazanych w ustawie szczegółowej. Osiągnięcie takiego rezultatu, jak można przypuszczać, nie było zamiarem ustawodawcy. Zmiana tej sytuacji wymaga jednak, jak się wydaje, interwencji prawodawczej i nowelizacji poszczególnych ustaw odrębnych.

Martyna Robakowska, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy