Zasada państwa pochodzenia, czyli jak regulować globalne platformy | Co do zasady

Zasada państwa pochodzenia to bardzo skuteczne narzędzie w rękach dostawców usług internetowych. W niedawnej odsłonie kontrowersji z udziałem platform internetowych Trybunał Sprawiedliwości UE stanął po ich stronie. Potwierdził, że zasada państwa pochodzenia chroni usługodawców mających spółkę zależną w Unii: kontrolę nad ich działalnością sprawuje tylko kraj siedziby. Inne państwa członkowskie nie mogą nakładać na nich dodatkowych obowiązków. O działaniu tej zasady przekonała się ostatnio Republika Włoska¹. Jakie konkretnie wnioski wynikają z unijnych orzeczeń – o tym w poniższym artykule. 

Unijna swoboda świadczenia usług a firmy spoza UE

Jedną z fundamentalnych zasad wspólnego rynku UE jest zasada swobody świadczenia usług². Korzystają z niej przedsiębiorcy mający siedzibę w którymś państwie członkowskim, w tym spółki zależne firm zagranicznych (tj. spoza UE).

Regulacja dotycząca swobody świadczenia usług może być – i często jest – konkretyzowana na poziomie wtórnego prawa unijnego, tj. dyrektyw i rozporządzeń. Mówi się wówczas o harmonizacji prawa.

Harmonizacją w Unii zostały w szczególności objęte usługi społeczeństwa informacyjnego (tzw. usługi internetowe). Przez usługi społeczeństwa informacyjnego rozumie się usługi świadczone:

• normalnie za wynagrodzeniem,
• na odległość,
• drogą elektroniczną oraz
• na indywidualne żądanie odbiorcy³.

Takimi usługami są np. media społecznościowe, internetowe platformy sprzedażowe oraz wyszukiwarki online.

Usług społeczeństwa informacyjnego dotyczy dyrektywa o handlu elektronicznym 2000/31 (dyrektywa e-commerce)⁴, która częściowo zharmonizowała prawo w tym zakresie. Częściowa harmonizacja oznacza, że dyrektywa e-commerce ustanawia tylko niektóre zasady w obszarze usług społeczeństwa informacyjnego – nie reguluje ich jednak wyczerpująco. Niemniej jednak – co kluczowe dla omawianych tu kwestii – dyrektywa ta wprowadza tzw. zasadę państwa pochodzenia.

Zasada państwa pochodzenia w usługach internetowych – korzyści dla zagranicznych firm technologicznych

Celem zasady państwa pochodzenia jest uniknięcie sytuacji, w której przedsiębiorca z danego państwa członkowskiego, który chce świadczyć usługi w innych krajach Unii, musiałby spełnić wymogi obowiązujące dla tych usług w każdym z tych państw. Zasada ta oznacza, że główna odpowiedzialność za regulację działalności usługodawcy spoczywa na państwie członkowskim UE, w którym ma on swoją siedzibę (również w postaci spółki zależnej lub oddziału). To państwo siedziby zatem nakłada na dostawcę usług określone obowiązki oraz sprawuje nadzór nad ich wypełnianiem. Pozostałe państwa UE nie mogą natomiast, co do zasady, nakładać na usługodawcę dodatkowych obowiązków.

W rezultacie zasada państwa pochodzenia wspiera wspólny rynek, ułatwiając transgraniczne świadczenie usług. Aby bowiem świadczyć usługi internetowe w całej Unii, wystarczy, że przedsiębiorca spełni wymagania obowiązujące tylko w jednym państwie członkowskim – w tym, w którym ma siedzibę.

Stany Zjednoczone są światowym liderem eksportu usług, również internetowych. Nie zaskakuje zatem, że amerykańskie firmy technologiczne, prowadzące działalność w Unii i chcące korzystać ze swobód wspólnego rynku, posiadają spółki zależne w państwach UE. I tak na przykład Airbnb i Google mają spółki zależne w Irlandii, a Amazon – w Luksemburgu. 

Przedmiot sporu przed TSUE

Osią sporu przed Trybunałem Sprawiedliwości była wyżej zasygnalizowana zasada państwa pochodzenia.

Republika Włoska przyjęła prawo nakładające na dostawców usług internetowych pewne obowiązki, niezależnie od tego, czy mają oni swoją siedzibę we Włoszech, w innym państwie członkowskim, czy też poza Unią. Liczyło się tylko to, czy świadczyli usługi we Włoszech. Kontrowersyjne obowiązki polegały na:

• wpisaniu się do specjalnego rejestru,
• przekazywaniu informacji dotyczących struktury korporacyjnej i sytuacji gospodarczej usługodawcy,
• uiszczaniu okresowych opłat na rzecz regulatora rynku telekomunikacyjnego (AGCOM).

Ich nieprzestrzeganie zagrożone było karą pieniężną. 

Włochy tłumaczyły się koniecznością realizacji rozporządzenia 2019/1150⁵.

Spółki zależne z grup Google, Amazon i Airbnb, mające siedziby w innych państwach członkowskich niż Włochy, zaskarżyły ww. regulację do włoskiego sądu, żądając stwierdzenia jej nieważności. Zarzuciły sprzeczność z traktatową zasadą swobody świadczenia usług (art. 56 TFUE) oraz aktami wtórnego prawa unijnego, w tym dyrektywą o świadczeniu usług 2006/123 (dyrektywa usługowa) oraz dyrektywą e-commerce 2000/31.

W osobnej sprawie włoską regulację zaskarżyła również amerykańska spółka Expedia Inc., zarządzająca platformami rezerwacji zakwaterowania i podróży⁷. W odróżnieniu od ww. skarżących Expedia nie posiadała spółki zależnej w Unii. Prowadziła tu jedynie swoją działalność. Podniosła, że pomiędzy kwestionowanymi przepisami a przestrzeganiem obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu 2019/1150 nie zachodził żaden związek.

Sąd krajowy rozpoznający powyższe sprawy zwrócił się do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi w tym zakresie.

Ocena Trybunału

Trybunał przypomniał zasady oceny zgodności prawa krajowego z unijnym. Wyjaśnił, że ponieważ dyrektywa e-commerce 2000/31 oraz dyrektywa usługowa 2006/123 stanowią konkretyzację traktatowej zasady swobody świadczenia usług, to właśnie ich przepisy stanowią pierwszy punkt odniesienia dla oceny zgodności prawa krajowego z prawem unijnym.

Jeśli bowiem prawo krajowe jest sprzeczne z dyrektywą, nie trzeba przeprowadzać dodatkowego badania na gruncie art. 56 TFUE.

Dalej TSUE wskazał, że hierarchia stosowania istnieje również pomiędzy dyrektywami. Dyrektywa usługowa 2006/123 przewiduje mianowicie – w przypadku kolizji z jej przepisami – pierwszeństwo stosowania przepisów aktu unijnego regulującego bardziej szczegółowo dany rodzaj usług. Skoro zaś dyrektywa e-commerce 2000/31 stanowi akt szczególny względem dyrektywy usługowej (dotyczy konkretnie usług społeczeństwa informacyjnego), to właśnie jej przepisy należy w pierwszej kolejności stosować dla oceny zgodności włoskiej regulacji.

Dyrektywa e-commerce w art. 3 ustanawia zasadę państwa pochodzenia.

Trybunał wyjaśnił, że zasada państwa pochodzenia dotyczy wymogów, które musi spełnić dostawca usług społeczeństwa informacyjnego, by móc takie usługi świadczyć. Może chodzić w szczególności o:

• posiadanie odpowiednich kwalifikacji,
• uzyskanie zezwolenia,
• zgłoszenie działalności do właściwego rejestru,
• weryfikację jakości usług.

Do tych kwestii zastosowanie ma zasada państwa pochodzenia. W konsekwencji usługi społeczeństwa informacyjnego są regulowane wyłącznie w państwie członkowskim, na którego terytorium ma siedzibę podmiot je świadczący – natomiast pozostałe państwa członkowskie, na których obszarze usługi są świadczone (państwa przeznaczenia), nie mogą wymagać od usługodawcy przestrzegania obowiązków ustanowionych w ich porządku prawnym. Obowiązki te bowiem znajdują zastosowanie tylko do przedsiębiorców mających siedzibę na ich terytorium.

Trybunał uznał, że obowiązki przewidziane w prawie włoskim objęte były zasadą państwa pochodzenia. W konsekwencji ich wprowadzenie było zasadniczo niedopuszczalne.

Zasada państwa pochodzenia nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Dyrektywa e-commerce dopuszcza w pewnych sytuacjach ingerencję innego państwa UE w działalność dostawcy usług internetowych. Mianowicie państwo UE, które nie jest krajem siedziby usługodawcy, może podjąć środki wobec określonej usługi społeczeństwa informacyjnego⁸. I tutaj we włoskiej sprawie pojawił się problem: takiego środka, stosowanego na zasadzie wyjątku, nie może stanowić ogólnie sformułowany obowiązek dotyczący pewnej kategorii usług społeczeństwa informacyjnego⁹, tj. stosowany względem każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi z tej kategorii. A włoskie przepisy ustanawiały właśnie takie obowiązki: ogólne i stosowane bez rozróżnienia do całej kategorii podmiotów. Już z tego względu nie spełniały testu dopuszczalności z art. 3 ust. 4 dyrektywy e-commerce. 

Co więcej, dopuszczalność wprowadzenia takich obowiązków byłaby uzależniona od tego, czy są one konieczne w celu ochrony określonego interesu publicznego, tj.:

• porządku publicznego,
• ochrony zdrowia publicznego,
• bezpieczeństwa publicznego lub
• ochrony konsumentów.

Włochy twierdziły, że celem krajowej regulacji była realizacja celów rozporządzenia 2019/1150.

Trybunał zwrócił uwagę, że rozporządzenie to pozostaje bez uszczerbku dla prawa w dziedzinie handlu elektronicznego¹⁰. Z powyższego wywiódł, że skoro dyrektywa 2000/31 dotyczy właśnie handlu elektronicznego, cel rozporządzenia 2019/115 – który włoska regulacja miała realizować – musiałby odpowiadać któremuś z celów dyrektywy e-commerce, uzasadniających odstępstwo od zasady państwa pochodzenia. TSUE doszedł do wniosku, że nie miało to miejsca: żaden bowiem z celów rozporządzenia nie dotyczył ani porządku publicznego, ani ochrony zdrowia publicznego, ani bezpieczeństwa publicznego. Jeśli zaś chodzi o cel w postaci ochrony konsumentów, co najwyżej rozporządzenie realizowało go tylko pośrednio. Zastosowanie ingerencji w zasadę państwa pochodzenia ma charakter wyjątkowy i dlatego musi być interpretowane ściśle¹¹. W konsekwencji wyjątek ten nie ma zastosowania w przypadku środków jedynie pośrednio realizujących dany cel. Włoska regulacja nie spełniała zatem również testu dopuszczalności w zakresie chronionego interesu publicznego. 

Podsumowując, zdaniem Trybunału obowiązki ustanowione we Włoszech nie wchodziły w zakres wyjątków dopuszczonych w dyrektywie o handlu elektronicznym. Po pierwsze, ze względu na ogólny i abstrakcyjny charakter. Po drugie, dlatego, że nie realizowały żadnego ze wskazanych w dyrektywie celów interesu ogólnego.

Inaczej przedstawiała się sprawa podmiotu, który w Unii nie miał żadnej spółki zależnej. W postępowaniu dotyczącym Expedii¹² Trybunał nie analizował, czy włoska regulacja mogłaby być stosowana do takich zagranicznych podmiotów – nie było to bowiem przedmiotem pytania sądu krajowego¹³. Kwestia interesująca sąd włoski sprowadzała się do tego, czy ustanowiony we Włoszech obowiązek¹⁴ realizował cele rozporządzenia 2019/1150 – tylko bowiem w tym wąskim zakresie regulator rynku telekomunikacyjnego (AGCOM) posiadał ustawowe upoważnienie do wydania regulacji¹⁵. Odpowiadając, Trybunał stwierdził, że wykonywanie rozporządzenia 2019/1150 nie uzasadnia środków takich jak sporne regulacje włoskie.

Komentarz – stan obecny oraz możliwe kierunki rozwoju

Zasada państwa pochodzenia pozostaje kluczowa dla rynku usług internetowych¹⁶.

Nadzór nad usługodawcami należy, co do zasady, do kraju siedziby usługodawcy i to tylko ten kraj może nakładać na niego obowiązki. W praktyce oznacza to, że o całokształcie wymogów dotyczących działalności wielu zagranicznych platform, w tym tych największych, decyduje Irlandia – to bowiem w tym państwie mają one swoją unijną siedzibę.

Nowe regulacje, takie jak dyrektywa o prawach autorskich na rynku cyfrowym 2019/790¹⁷ czy rozporządzenie 2019/1150, które w zamierzeniu miały ściślej regulować globalne platformy, wyraźnie podtrzymują nienaruszalność mechanizmu państwa pochodzenia, ustanowionego w art. 3 dyrektywy e-commerce. Nacisk na zasadę państwa pochodzenia jest również położony w orzecznictwie TSUE.

Poniższa tabelka podsumowuje, jakie – w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału – obowiązki nałożone na dostawców usługodawców przez państwo Unii, w którym nie mają siedziby, są dozwolone, a jakie zakazane.

Jak z powyższego wynika, dozwolone odstępstwa od zasady państwa pochodzenia dotyczą w głównej mierze podatków²⁷.

Ponadto wspomniany wyżej art. 3 ust. 4 dyrektywy e-commerce 2000/31 przewiduje możliwość zastosowania ingerencji, gdy jest ona niezbędna dla ochrony porządku publicznego, ochrony zdrowia publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony konsumentów. Mogłoby się wydawać, że tak szeroko sformułowane kategorie dają innym państwom członkowskim możliwość działania – wiele dodatkowych regulacji z pewnością dałoby się uzasadnić ochroną zdrowia publicznego (również psychicznego) oraz ochroną konsumentów. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dowodzi jednak, że w praktyce jest to trudne – w szczególności ze względu na wymóg, by środki te nie miały ogólnego i abstrakcyjnego charakteru. A przecież przepisy prawa z zasady mają taki charakter.

Prawidłowe sformułowanie obowiązku, tak aby spełnił wymagany przez TSUE standard, stanowi wyzwanie. Obowiązek taki musi odnosić się do określonej usługi społeczeństwa informacyjnego. Jak wskazał TSUE, użycie liczby pojedynczej i słowa określona oznacza, że usługa powinna być rozumiana jako zindywidualizowana usługa świadczona przez jednego lub kilku usługodawców²⁸. Z orzecznictwa wynika zatem, że – aby spełnić wymogi z art. 3 ust. 4 dyrektywy e-commerce – musi być możliwe zidentyfikowanie wszystkich podmiotów obciążanych takim obowiązkiem. Z orzecznictwa nie wynika jednak jasno, czy w takim wypadku krajowa regulacja nie naraziłaby się na zarzut dyskryminacji.

Platformy internetowe odgrywają ważną rolę w społeczeństwie. Naturalna jest więc pokusa, by je uregulować na poziomie poszczególnych państw, zgodnie z panującymi w nich kulturowymi uwarunkowaniami. Łatwo w takim wypadku o kolizję z unijną zasadą państwa pochodzenia. Na razie konfrontacja ta wypada na korzyść platform. Powinni mieć to na uwadze prawodawcy, którzy – choć kierowani szlachetnymi intencjami (jak zwalczanie nielegalnych treści w sieci) – muszą liczyć się ze stanowczą odpowiedzią platform na wszelkie próby nałożenia dodatkowych obowiązków.  

Barbara Załęcka-Wysocka, radca prawny, rzecznik patentowy, kancelaria Wardyński i Wspólnicy