TSUE oceni, czy zwolnienie infrastruktury kolejowej od podatku od nieruchomości to pomoc publiczna | Co do zasady

Infrastruktura kolejowa i grunty, na której się ona znajduje, jest zwolniona od podatku od nieruchomości. Czy nie jest to aby niedozwolona pomoc publiczna? Odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości UE w tej sprawie może mieć dalekosiężne skutki.

Naczelny Sąd Administracyjny skierował 19 kwietnia 2023 r. pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (III FSK 3/22) dotyczące zwolnienia infrastruktury kolejowej od podatku od nieruchomości. Gminy podnosiły bowiem argument, że zwolnienie to stanowi pomoc publiczną, która powinna była zostać notyfikowana Komisji Europejskiej, a wobec braku notyfikacji stanowi pomoc niedozwoloną.

Rozstrzygnięcie Trybunału może mieć istotne znaczenie zarówno dla gmin, jak i dla podatników posiadających taką infrastrukturę – szczególnie uwzględniając wysokość podatku od nieruchomości z tego tytułu.

Podatnicy, którzy zapłacili podatek, mogą składać wnioski o stwierdzenie i zwrot nadpłaty, aby wstrzymać bieg terminu przedawnienia i potencjalnie móc skorzystać z pozytywnego wyroku Trybunału. Znaczenie wyroku Trybunału może mieć jeszcze dalej sięgające skutki.

Tło historyczne

Pytanie prejudycjalne zostało zadane na tle art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym w latach 2017–2021.

Do końca 2016 r. zwolnieniu od podatku od nieruchomości podlegały budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym oraz zajęte pod nie grunty, jeżeli:

• zarządca infrastruktury jest obowiązany do jej udostępniania licencjonowanym przewoźnikom kolejowym lub
• są przeznaczone wyłącznie do przewozu osób, wykonywanego przez przewoźnika kolejowego, który równocześnie zarządza tą infrastrukturą bez udostępniania jej innym przewoźnikom, lub
• tworzą linie kolejowe o szerokości torów większej niż 1435 mm.

W latach 2017-2021 zwolnienie od podatku od nieruchomości dla infrastruktury kolejowej i gruntów, na których się ona znajdują, zostało rozszerzone i objęło grunty, budynki i budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym, która:

• jest udostępniana przewoźnikom kolejowym lub
• jest wykorzystywana do przewozu osób, lub
• tworzy linie kolejowe o szerokości torów większej niż 1435 mm.

W odniesieniu do wskazanych gruntów zwolnienie dotyczyło całej działki ewidencyjnej, na której znajduje się infrastruktura kolejowa – i to niezależnie od tego, czy podatnik faktycznie prowadził działalność kolejową na całej powierzchni działki, czy jedynie na jej części. Tak też stwierdził m.in. NSA w wyroku z 31 stycznia 2019 r. (II FSK 3032/18).

Na tle takiego stanu prawnego początkowo podatnicy uzyskiwali potwierdzenie prawa do zwolnienia dla ich infrastruktury kolejowej. Jednak po jakimś czasie organy podatkowe zaczęły odmawiać jego stosowania, powołując się na ryzyko udzielenia niedozwolonej pomocy publicznej w związku z brakiem notyfikacji zwolnienia przez Polskę do Komisji Europejskiej.

Jednocześnie zgodność zwolnienia z przepisami unijnymi oraz brak obowiązku notyfikacji zostały wprost potwierdzone w uzasadnieniu do nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, wprowadzającej nowe brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych od 2017 r. – i to pomimo wątpliwości zgłaszanych w toku prac legislacyjnych przez Prezesa UOKIK.

Na marginesie warto wskazać, że od 1 stycznia 2022 r. zwolnienie obejmuje wyłącznie części gruntów, budynków i budowli, które są zajęte do wykonywania zadań zarządcy infrastruktury lub świadczenia usług przez operatora obiektu infrastruktury usługowej. Innymi słowy, rozważane zwolnienie mogą stosować wyłącznie podmioty prowadzące działalność na rynku kolejowym. Z kolei od 2024 r. zwolnienie od podatku od nieruchomości ma objąć terminale kolejowe.

Pytania prejudycjalne NSA

NSA zwrócił się do TSUE na kanwie sporu o interpretację indywidualną, o którą do Prezydenta Miasta Mielca wystąpiła spółka będąca właścicielem gruntów, na których położone są bocznice kolejowe. NSA zadał dwa pytania prejudycjalne – czy zwolnienie bocznic kolejowych zakłóca konkurencję w Unii Europejskiej, a jeśli tak, to czy podatnicy muszą zapłacić zaległy podatek wraz z odsetkami. Pytania brzmią następująco:

• czy w świetle art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przyznanie przez kraj członkowski adresowanej przez wszystkich przedsiębiorców ulgi podatkowej takiej jak w art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, polegającej na zwolnieniu z podatku od nieruchomości gruntów, budynków, budowli wchodzących w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym, która jest udostępniana przewoźnikom kolejowym,
• czy w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie pierwsze, przedsiębiorca, który skorzystał ze zwolnienia z podatku na podstawie przepisu krajowego wprowadzonego bez zachowania wymaganej procedury określonej w art. 108 ust. 3 TFUE w związku z art. 2 rozporządzenia Rady UE 2015/1589 z 13 lipca 2015 r., jest zobowiązany do zapłaty zaległego podatku wraz z odsetkami.

Skutki orzeczenia TSUE

Wyrok Trybunału będzie wywoływał skutki na gruncie samego zwolnienia infrastruktury kolejowej od podatku od nieruchomości. W pierwszej kolejności może mieć wpływ na już toczące się postępowania podatkowe – zarówno wymiarowe, jak i nadpłatowe. Mogą one bowiem zostać zawieszone przez organ podatkowy z urzędu na mocy art. 201 § 1c pkt 2 lit. b Ordynacji podatkowej (o ile zgodę wyrazi strona, zgodnie z art. 201 § 1d pkt 1 Ordynacji podatkowej).

Jeżeli wyrok TSUE będzie korzystny dla podatników, zyskają oni podstawę do ubiegania się o stwierdzenie i zwrot ewentualnej nadpłaty tego podatku. Zobowiązanie podatkowe nie może jednak ulec przedawnieniu (co może zostać zabezpieczone złożeniem przez zainteresowanych podatników wniosków o stwierdzenie i zwrot nadpłaty – przy czym same postępowania nadpłatowe, jak wskazano powyżej, powinny zostać zawieszone).

Jeżeli TSUE wyda wyrok negatywny dla podatników, może to pozwolić gminom na odzyskanie podatku od nieruchomości od podatników, którzy skorzystali ze zwolnienia. W takim przypadku przedawnienie zobowiązań podatkowych również może mieć znaczenie. Jednocześnie należy pamiętać, że okres przedawnienia roszczeń dotyczących zwrotu pomocy publicznej zasadniczo wynosi 10 lat, a zatem jest dłuższy niż okres przedawnienia zobowiązań podatkowych.

Nie można wykluczyć, że Trybunał przepisom o pomocy publicznej oraz ochronie konkurencji w Unii Europejskiej nada taką wartość, że finalnie podatnicy zostaną zmuszeni do zwrotu uzyskanej pomocy, nawet jeśli byli adresatami ostatecznych decyzji o stwierdzeniu i zwrocie nadpłaty (interesującą kwestią byłoby również ustalenie trybu takiego zwrotu). Z tego powodu waga orzeczenia Trybunału może wykraczać daleko poza zagadnienie opodatkowania infrastruktury kolejowej podatkiem od nieruchomości. Może ono przede wszystkim wpływać generalnie na rozstrzygnięcie relacji pomiędzy prawem podatkowym a prawem pomocy publicznej oraz prawa i obowiązki organów podatkowych i podatników, w szczególności pozycję tych ostatnich w sytuacji stanowienia prawa podatkowego z naruszeniem reguł pomocy publicznej.

Finalnie stanowisko TSUE może wpłynąć na brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w tym nie tylko w latach 2017-2021 (których dotyczy zawisły przed NSA spór), ale również na jego aktualne i przyszłe brzmienie. Pytania prejudycjalne zadane przez NSA nie wskazują bowiem konkretnego stanu prawnego.

Joanna Prokurat, radca prawny, doradca podatkowy, praktyka podatkowa kancelarii Wardyński i Wspólnicy