Proponowane zmiany w przepisach o transporcie kolejowym | Co do zasady

Łatwiejsze uzyskiwanie decyzji lokalizacyjnych dla inwestycji kolejowych, łatwiejsza rozbudowa centrów logistycznych i bocznic kolejowych na terenach kolejowych oraz bezpieczniejsza podróż pociągiem. Takie mają być skutki szykowanej nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym.

18 października 2022 r. Minister Infrastruktury oddał do konsultacji projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (data projektu: 12 października 2022 r.). W ramach tej nowelizacji zmianie, obok przepisów ustawy o transporcie kolejowym, mają ulec także przepisy ustawy Prawo przewozowe oraz ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”.

Nowelizacja wprowadza nowe lub zmienione regulacje w trzech obszarach:

1. rozdziału 2b ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (u.t.k.), który dotyczy zasad i warunków przygotowywania inwestycji dotyczących linii kolejowych,
2. ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (rozszerzenie katalogu podmiotów, z którymi PKP S.A. może dokonywać czynności polegających na zbyciu jej majątku przez zamianę gruntów),
3. ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (uregulowanie procedury wykluczenia ze środka transportu publicznego osoby, która swoim zachowaniem zagraża bezpieczeństwu lub porządkowi).

Łatwiejsze uzyskiwanie decyzji lokalizacyjnych dla inwestycji kolejowych

Projektowane zmiany nabierają szczególnego znaczenia w kontekście budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego. W ramach programu kolejowego CPK planuje się prawie 2000 km nowych linii, które mają powstać do końca 2034 r. Składa się na nie łącznie 12 tras kolejowych, z czego 10 to tzw. „szprychy” prowadzące z CPK do różnych regionów Polski. Brzmienie i zakres zmian przepisów wskazują, że intencją ustawodawcy było usprawnienie procesu budowy i modernizacji infrastruktury kolejowej, która powiązana ma być z powstawaniem CPK. Proponowana nowelizacja faktycznie może przyspieszyć realizację tych inwestycji, uwzględniając obecne realia budowy nowych linii kolejowych.

Zasadniczą zmianę wprowadza się do art. 9n ust. 2 u.t.k., który w nowym brzmieniu eliminuje określone w tym przepisie ograniczenie wyboru trybu jedynie do sytuacji, kiedy roboty budowlane realizowane w ramach inwestycji dotyczącej linii kolejowej zlokalizowane są na terenach zamkniętych w rozumieniu art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis po nowelizacji będzie umożliwiał inwestorowi wybór trybu złożenia wniosku (tj. albo uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w trybie rozdziału 2b, albo uzyskanie decyzji o ustaleniu lokacji inwestycji celu publicznego w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) niezależnie od tego, czy inwestycja zlokalizowana jest na terenach zamkniętych czy nie.

Jako uzasadnienie dla zmiany ww. przepisów podaje się niewłaściwą ich interpretację przez organy administracji publicznej, która rodziła potrzebę ingerencji ustawodawcy. Niektóre organy błędnie bowiem uznawały, że przepisy uprawniają inwestora do złożenia wniosku o uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wyłącznie w sytuacji, gdy roboty budowlane w ramach inwestycji kolejowej są zlokalizowane na terenie zamkniętym w brzmieniu ar. 2 ust. 9 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Inwestorzy zyskają tym samym korzystne uprawnienie do wyboru trybu pozyskiwania decyzji inwestycyjnej również w sytuacji, gdy prowadzone przez nich inwestycje realizowane są na terenach kolejowych, które nie są włączone do terenów zamkniętych, albo na innych terenach, np. drogach publicznych czy wodach płynących, które „przecinają” linie kolejowe. Ponadto ustawa umożliwi wójtom, burmistrzom i prezydentom miast na prawach powiatu, działającym w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na wydawanie w niektórych przypadkach decyzji odnośnie do lokalizacji linii kolejowej.

Projekt ustawy zakłada również zmianę dotychczasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Projektowany przepis art. 9o ust. 3 pkt 3c wyraźnie wskazuje, że rozszerzony zostaje krąg podmiotów, na rzecz których można ustanowić w księdze wieczystej ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości.

Zmiany pozwolą ustanowić ograniczenie bezpośrednio na rzecz innego podmiotu niż PKP PLK lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Chodzi w szczególności o przedsiębiorstwa z branży przesyłowej. W projekcie podaje się, że przenieść prawa infrastruktury sieci przesyłowej można nie tylko na rzecz zarządcy infrastruktury kolejowej, ale też na rzecz podmiotu zarządzającego infrastrukturą przenoszoną. Ma to ograniczyć biurokrację i przyspieszyć postępowania, a w efekcie – przyspieszyć także tempo prac przy danej inwestycji.

Znaczącą zmianę wprowadza się poprzez nadanie nowego brzmienia ust. 10, doprecyzowującemu moment, do którego obowiązuje zakaz obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Obrót nieruchomościami wskazanymi w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej będzie możliwy dla innego podmiotu niż PKP, CPK albo jednostka samorządu terytorialnego (na rzecz którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej), za zgodą tych podmiotów, która może być wydana po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, której dotyczy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, lub jej części obejmującej nieruchomość będącą przedmiotem obrotu – czyli w czasie, gdy strony dysponować będą pełną wiedzą pozwalającą na podjęcie decyzji umożliwiającej dokonanie obrotu.

Nadanie takiego upoważnienia dla CPK, wymienionego literalnie w przepisie obok PKP i jednostek samorządu terytorialnego, stanowi wyraz daleko idącego nowego uprawnienia i może znacząco wpłynąć na ewentualne przyspieszenie prac związanych z rozbudową infrastruktury kolejowej związanej z inwestycją. Regulacja ta będzie miała najpewniej charakter epizodyczny i jej zakres zastosowania wyczerpie się po przeprowadzeniu inwestycji CPK i inwestycji towarzyszących, niemniej do tego czasu będzie ona miała istotny charakter.

Z zakazem obrotu nieruchomościami powiązana jest też zmiana dotycząca kompleksowego uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi budowane lub przebudowywane w związku z realizacją inwestycji kolejowych. Obecnie art. 9s ust. 3e u.t.k. reguluje powyższą kwestię wyłącznie w odniesieniu do dróg krajowych, które z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, zostają oddane przez wojewodę w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Brak tym samym analogicznej regulacji odnośnie do pozostałych kategorii dróg, których własność przechodzi na inwestora, czyli PKP. Podnosząc, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniami własnymi gminy są sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, Minister Infrastruktury proponuje, by drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nabrała przymiotu ostateczności – stawały się własnością właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ma również być podstawą do dokonania w księdze wieczystej wpisów w zakresie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Tę regulację należy ocenić raczej pozytywnie, pozwoliłaby bowiem uporządkować stan prawny nieruchomości w odniesieniu także do innych rodzajów dróg publicznych.

Kolejne ułatwienie w procesie realizacji inwestycji ma stanowić art. 9x ust. 1 u.t.k. poprzez ustanowienie zasady, zgodnie z którą trwały zarząd wygasa z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Obecnie decyzja jest podstawą do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu przez wojewodę – wydłuża to znacząco procedurę wpisu nabytego tytułu prawnego w księdze wieczystej. W brzmieniu po nowelizacji (dodany art. 9x ust. 1a) decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej miałaby stanowić podstawę do dokonania z urzędu wpisów w księdze wieczystej o wygaśnięciu praw trwałego zarządu. I ta zmiana wydaje się uzasadniona, pozwoliłaby bowiem pominąć nadmiarowy obecnie etap wydawania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, a skutek ten następowałby z mocy samego prawa.

Projekt ustawy porusza również problematyczną ostatnimi miesiącami kwestię wypłaty odszkodowań odnośnie do decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Doprecyzowano art. 9y ust. 1 poprzez wskazanie, że odszkodowanie ma przysługiwać również osobom, którym przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości w dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna.  Zmiana ma objąć również powiązany z tym przepisem art. 9s ust. 3e, który stanowi, że przeniesienie własności nieruchomości ma następować z mocy prawa, a nie na podstawie porozumienia między PKP a konkretną jednostką samorządu terytorialnego. W projekcie ustawy wskazuje się bowiem, że zmiana brzmienia art. 9y ust. 1 u.t.k. ma charakter wynikowy, czyli niezbędne jest uwzględnienie zmiany art. 9s ust. 3e. Dodanie natomiast ust. 2a w art. 9y u.t.k. ma na celu jednoczesne ustalenie odszkodowania oraz pozbawienie osoby uprawnionej do otrzymania tego odszkodowania faktycznego władztwa nad nieruchomością. To rozwiązanie, w połączeniu z funkcjonującym w obrocie prawnym art. 9z ust. 1 u.t.k., powinno pozwolić na szybsze zaspokojenie dążeń zainteresowanych osób do uzyskania rekompensaty finansowej, a konkretnie – wypłaty na ich wniosek zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania.

Ustalono też, że podmiot, który zrzekł się w całości lub części prawa do odszkodowania za przejętą nieruchomość, będzie zwolniony z obowiązku zapłaty należnego podatku VAT.

Wskazywano również na problemy związane z przebudową lub rewitalizacją infrastruktury, która nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zauważono, że odpowiednie organy nie udostępniają zarządcy infrastruktury nieruchomości do celów budowlanych. W efekcie dodano art. 9yca dający PKP lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego uprawnienia do dysponowania nieruchomością lub częścią nieruchomości odnośnie do realizacji bieżących przebudów lub rewitalizacji infrastruktury.

Łatwiejsza rozbudowa centrów logistycznych i bocznic kolejowych na terenach kolejowych

Co istotne dla przedsiębiorców z branży kolejowej, spedycyjnej i logistycznej, zaproponowano dodanie do ustawy art. 57b u.t.k., który umożliwia umieszczenie obiektu budowlanego będącego elementem infrastruktury kolejowej przy autostradzie lub drodze ekspresowej w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Trzeba będzie jednak spełnić szereg warunków, w tym uzyskać uprzednią zgodę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyrażoną w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna zostać wydana, zanim inwestor uzyska pozwolenie na budowę lub dokona zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych. Ministerstwo zdecydowało się na nowy, odrębny tryb zgody ze względu na kwestie bezpieczeństwa dróg krajowych i autostrad. Wskazywano, że 14-dniowy termin wynikający z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie umożliwiałby odpowiedniej oceny stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego przez zarządcę drogi.

Ponadto projektowane zmiany w ustawie o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Kolejowe Państwowe” mają ułatwić podmiotom zarządzającym kolejowym zapleczem technicznym prowadzenie inwestycji budowlanych. Katalog podmiotów, na rzecz których PKP może zbyć swoje nieruchomości w formie zamiany, został rozszerzony o jednostki samorządu terytorialnego, państwowe osoby prawne i państwowe jednostki organizacyjne.

Do ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” ma być dodany art. 39f, który uprawnia podmioty zarządzające zapleczem technicznym pasażerskiego i towarowego taboru kolejowego do dysponowania nieruchomością lub jej częścią na cele budowlane na terenie kolejowym zamkniętym stanowiącym grunty o nieuregulowanym na rzecz PKP stanie prawnym. Wskazuje się, że na potrzeby budowy, przebudowy czy rozbudowy infrastruktury takiej jak zajezdnie, myjnie, obiekty zaplecza, a także na potrzeby bieżących remontów infrastruktury na gruntach o nieuregulowanym stanie prawnym stanowiących teren zamknięty niezbędne jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, zgodnie z brzmieniem projektowanych przepisów, wszelkie inwestycje mają być poprzedzone uzyskaniem przez podmiot zarządzający zgody PKP jako organu władającego gruntem.

Bezpieczniejsza podróż pociągiem

Dotychczasowe przepisy nie dawały jednoznacznej odpowiedzi, które służby i w jaki sposób powinny reagować, gdy ktoś stwarza niebezpieczeństwo w środkach transportu zbiorowego. Proponowana nowelizacja, dodając przepisy do ustawy – Prawo przewozowe, ma usprawnić egzekwowanie obowiązków wynikających z przepisów porządkowych obowiązujących pasażerów.

W obecnym stanie prawnym nie ma jednoznacznej podstawy do tego, żeby usunąć z pojazdu osobę stwarzającą niebezpieczeństwo (tzw. procedura wykluczenia). Dlatego interwencje w tych sprawach często kończyły się biernością służb, które nie czuły się upoważnione do podejmowania tak kategorycznych środków. Dodanie w art. 15 ww. ustawy punktu 2a ma wyklarować procedurę wykluczenia. Upoważniony pracownik będzie mógł zażądać, aby osoba zagrażająca bezpieczeństwu lub porządkowi opuściła pojazd, a jeśli podróżny się nie zastosuje – wezwać Policję (na obszarze kolejowym – Straż Ochrony Kolei).

Nowelizacja ma wprowadzić też sankcję za niedostosowanie się do wezwania opuszczenia środka transportu w postaci grzywny w minimalnej wysokości 500 złotych. Ponadto, jeżeli czyn ten miałby charakter chuligański, grzywna miałaby wynosić nie mniej niż 2000 złotych. Wprowadzenie tej kary uzasadniono społeczną szkodliwością takiego deliktu, która jest dodatkowo potęgowana w przypadku nieplanowanego zatrzymania środka transportu na potrzeby wyprowadzenia takiej osoby przez funkcjonariuszy.

Gabriela Kobyłecka, Martyna Skrobotowicz, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka prawa publicznego oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy