Stan epidemii a proces budowlany | Co do zasady

Epidemia koronawirusa ujawnia kolejne problemy, z którymi muszą mierzyć się uczestnicy obrotu gospodarczego: ograniczenia w pracy przedsiębiorstw, zakłócenia dostaw, ograniczona dostępność pracowników i materiałów, zmiany w funkcjonowaniu urzędów i placówek pocztowych. Wywołane nimi przestoje mają skutki nie tylko na gruncie cywilnoprawnym. Do tego dochodzi bowiem problem upływu terminów obowiązywania pozwoleń administracyjnych. Czy istniejące regulacje, w szczególności tzw. tarcza antykryzysowa, mają na to jakieś rozwiązanie?

Większość czynności podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego podlega ścisłej reglamentacji, której najbardziej restrykcyjną formą jest konieczność uzyskania zgody lub stanowiska organu wyrażonego w formie decyzji administracyjnej. Na dodatek wiele takich decyzji ma charakter terminowy. Oznacza to, że bezskuteczny upływ terminu przewidzianego dla określonej decyzji czy stanowiska organu prowadzi do utraty przez inwestora wynikających z nich uprawnień.

Terminowy charakter uprawnień

Decyzja o pozwoleniu na budowę może wygasnąć w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (opisanych niżej). Inwestor rozpoczynający lub wznawiający roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, jest traktowany jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego prawem pozwolenia.

Ograniczenie terminem występuje również przy prowadzeniu robót niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę – objętych obowiązkiem zgłoszenia. W myśl art. 30 ust. 5b Prawa budowlanego w przypadku nierozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem trzech lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia.

Niektóre planowane przedsięwzięcia inwestycyjne, np. budowa zakładów produkcyjnych, wymagają uzyskania dodatkowo decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taką decyzję należy uzyskać jeszcze przed rozpoczęciem procedury przed organem architektoniczno-budowlanym. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, przy czym złożyć wniosek lub dokonać zgłoszenia należy w terminie sześciu lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

Skutki upływu terminów

Pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa wraz z upływem przewidzianego przepisami prawa trzyletniego okresu na rozpoczęcie prac budowlanych lub w razie przerwy trwającej dłużej niż trzy lata. Podobnie jest w przypadku prac objętych zgłoszeniem – po upływie trzyletniego okresu prawa wynikające z faktu dokonania zgłoszenia tracą moc ex lege. Inwestor nie ma prawa rozpocząć wykonywania robót budowlanych, a wszystkie prace budowlane prowadzone pomimo upływu zakreślonych terminów są pracami realizowanymi bez pozwolenia, względnie w warunkach braku stosownego zgłoszenia.

Upływ sześcioletniego terminu przewidzianego dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powoduje, że decyzja ta traci przydatność dla inwestora – nie może już stanowić podstawy uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.

Możliwość wydłużenia lub przywrócenia terminów

Można się zastanowić, czy obowiązujące przepisy prawa dostarczają inwestorom instrumentów chroniących przed utratą uprawnień administracyjnych w związku z wymuszonym przestojem w działalności wielu podmiotów gospodarczych. Pytanie brzmi w szczególności, czy obowiązujący stan epidemii (albo poprzedzający go stan zagrożenia epidemicznego) mógłby zostać uznany za okoliczność powodującą zatrzymanie czy wydłużenie terminów podjęcia określonych czynności w procesie inwestycyjnym.

Analiza obowiązującego prawa pozwala twierdzić, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (wygaśnięcie skutków niewniesienia sprzeciwu w zakresie zgłoszenia) następuje niezależnie od tego, czy nierozpoczęcie bądź przerwanie budowy nastąpiło z przyczyn leżących po stronie inwestora, czy też było spowodowane czynnikami zewnętrznymi, np. działaniem siły wyższej. Termin prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę uprawnień zawartych w omawianych zezwoleniach, nie może więc być przedłużany. Nie ulega on również przywróceniu na podstawie art. 58 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

Również w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustawodawca nie przewidział generalnej możliwości zawieszenia terminu „ważności” tej decyzji. Natomiast, na zasadzie wyjątku, adresat decyzji może wystąpić z wnioskiem o jej przedłużenie do 10 lat, jeśli nie zmieniły się warunki realizacji przedsięwzięcia. Aby „wydłużyć” ważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnioskodawca musi wystąpić ze stosownym wnioskiem z odpowiednim wyprzedzeniem, umożliwiając tym samym organowi administracji publicznej wydanie postanowienia o „przedłużeniu obowiązywania” decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed upływem powyższego sześcioletniego terminu. Podobnie jak w zakresie pozwolenia na budowę, sześcioletni termin jest terminem prawa materialnego, a jego upływ czyni bezprzedmiotowym postępowanie zmierzające do jego wydłużenia.

Rozwiązania przewidziane w tarczy antykryzysowej

W ostatnich dniach Parlament intensywnie pracował nad nowelizacją ustawy zawierającej szczegółowe rozwiązania antykryzysowe. Nowelizacja ta w art. 15zzr odnosi się do biegu terminów prawa administracyjnego. Ostateczne brzmienie tego przepisu ustalono z uwzględnieniem poprawki Senatu wynikającej z uchwały podjętej 31 marca 2020 r.

Zgodnie z art. 15zzr w okresie stanu epidemii bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1. od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,
2. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3. przedawnienia,
4.  których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5. zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6. do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

– nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Cytowana regulacja nie odnosi się wprost do sygnalizowanego problemu upływu terminu „ważności” decyzji administracyjnych. Jednoznacznych wniosków nie dostarcza również lektura uzasadnienia ustawy.

Zawieszeniu ulegają terminy określone przez ustawodawcę jako zawite, które na gruncie postępowania administracyjnego rozumie się jako terminy, których niedotrzymanie (uchybienie) powoduje ujemne skutki procesowe dla strony. Przepis nowelizacji dotyczy natomiast terminów prawa administracyjnego, a więc nie tylko terminów procesowych, ale też terminów wynikających z przepisów materialnych. Należy się zastanowić,  , czy terminy materialnoprawne obowiązujące w procesie inwestycyjnym, które nie mogą podlegać przywróceniu, można uznać za terminy zawite w rozumieniu art. 15zzr pkt 5 i twierdzić, że ulegają one zawieszeniu.

Bardziej przekonujące wydaje się podejście, według którego rozpoczęcie prac budowlanych jest w istocie dokonaniem przez stronę czynności kształtującej jej prawa wynikające z wydanego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. W razie niepodjęcia prac w terminie strona traci bowiem uprawnienie do legalnego prowadzenia robót. Zawieszenie biegu terminu uzasadniałby pkt 2 analizowanego art. 15zzr.

Ponieważ ustawodawca nie rozstrzygnął jednoznacznie problematyki zawieszenia terminów materialnych w procesie budowlanym, rekomendujemy inwestorom podjęcie starań celem wykonania nawet stosunkowo niewielkich prac potwierdzonych wpisem do dziennika budowy, aby, z ostrożności, przeciwdziałać wygaśnięciu uprawnień do prowadzenia robót budowlanych.

Olga Połowianiuk, radca prawny, praktyka projektów nieruchomościowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy