Rewolucja na rynku usług telekomunikacyjnych świadczonych w jednostkach penitencjarnych | Co do zasady

Obserwowanie publikacji na stronie Rządowego Centrum Legislacji bywa ciekawym doświadczeniem. Pozornie błahe zmiany prawne prowadzą czasem do szeregu poważnych konsekwencji. Prawdopodobnie konsekwencje takie dosięgną niebawem przedsiębiorców ze specyficznego rynku, rzadko pojawiającego się w debacie publicznej. Chodzi o rynek usług telekomunikacyjnych świadczonych w jednostkach penitencjarnych. Obecnie proponowane zmiany – z pozoru niegroźne – w istocie mogą skutkować całkowitą eliminacją polskich przedsiębiorstw z tego rynku.

4 listopada 2021 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano dwa projekty ustaw dotyczące zmian w Kodeksie karnym wykonawczym oraz w ustawie o Służbie Więziennej:

• projekt ustawy o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw z 2.11.2021 r. – numer wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów UD287,
• projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw z 29.10.2021 r. – numer wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów UD282.

Oba projekty ingerują swoją treścią w działalność gospodarczą szeregu podmiotów na rynku usług telekomunikacyjnych świadczonych w jednostkach penitencjarnych.

Należy podkreślić, że działalność telekomunikacyjna jest działalnością regulowaną zarówno przez ustawę z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, jak i przez ustawę z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne.

W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z treścią ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (k.k.w.), skazani uprawnieni są do utrzymywania więzi z rodziną, osobami bliskimi poprzez widzenia, korespondencję, rozmowy telefoniczne, paczki i przekazy pieniężne, jak również przez inne – zbliżone – środki przekazu informacji.

Art. 105 § 1 k.k.w., art. 8 § 3 k.k.w., jak również art. 105b § 1 i 2 k.k.w. określają zakres uprawnień przysługujących skazanym kolejno w odniesieniu do możliwości kontaktu z pełnomocnikiem, obrońcą i wykorzystywaniu samoinkasujących aparatów telefonicznych umieszczonych w jednostkach penitencjarnych. Nie sposób też pominąć art. 217c § 1 i 2 k.k.w., który stanowi o uprawnieniu tymczasowo aresztowanego w zakresie możliwości wykorzystywania aparatu telefonicznego.

Chociaż powyższe regulacje są jasne i nie wymagają nadmiernego wysiłku interpretacyjnego, z nieznanych przyczyn wnioskodawcy obu projektów wskazują, że w jednostkach penitencjarnych brak jest aktualnie jakichkolwiek podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne – co jest sprzeczne z rzeczywistością. Proponowane zmiany podkreślają, że więźniowie są pozbawieni podstawowych praw zagwarantowanych ustawą. Wniosek ten płynie z lektury uzasadnień obu projektów, albowiem zgodnie z treścią uzasadnienia do projektu UD287 ma on na celu zapewnienie realizacji kodeksowego prawa osób pozbawionych wolności do prowadzenia rozmów telefonicznych, przy założeniu, że rozmowy te odbywać się będą w jednakowy sposób i na takich samych zasadach we wszystkich jednostkach penitencjarnych¹.

Projekty przewidują dodanie do przepisów ustawy o Służbie Więziennej oraz Kodeksu karnego wykonawczego regulacji pozwalających Ministrowi Sprawiedliwości na wybór jednego podmiotu, któremu powierzy się świadczenie usług telekomunikacyjnych we wszystkich jednostkach penitencjarnych w kraju, eliminując jednocześnie pozostałych przedsiębiorców z branży. Takie działanie doprowadzi do powstania monopolu, centralizacji, całkowitej neutralizacji konkurencji na właściwym rynku oraz zachwiania konstytucyjnych zasad gwarantujących swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

Obecnie projektowane zmiany nie uwzględniają w żadnym aspekcie istniejących przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Pomijają też kwestię własności infrastruktury, która de facto stanowi część składową ich przedsiębiorstwa. Mamy więc do czynienia z walcem legislacyjnym, który nie zostawia żadnego pola manewru podmiotom istniejącym na rynku od wielu lat.

Z lektury propozycji można odnieść wrażenie, że w jednostkach penitencjarnych osadzeni nie mają żadnych możliwości skorzystania z urządzeń umożliwiających komunikowanie się na odległość. Niezorientowanemu czytelnikowi trudno jest więc ocenić proponowane zmiany, albowiem w żadnym stopniu nie uwzględniają one istnienia podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne w jednostkach penitencjarnych. W tym momencie nasuwają się istotne pytania – czy naprawdę nie ma przedsiębiorców, którzy zapewniają osadzonym dostęp do środków porozumiewania się na odległość? Czy samoinkasujące aparaty telefoniczne to tylko atrapy, a ustawowe gwarancje osadzonych, przewidziane w obecnie obowiązujących przepisach, nie są im zapewnione? Dlaczego wnioskodawca pomija istniejących przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zatrudniających przecież szereg pracowników?

Opór branży, krytyczne uwagi izb oraz organów regulacyjnych

W środowisku branżowym dostrzegalne jest poruszenie w związku z negatywnym wpływem projektowanych przepisów na rynek usług telekomunikacyjnych. Nie sposób nie wspomnieć, że wnioskodawca – wiedząc o istnieniu zarówno Izb zrzeszających przedsiębiorców telekomunikacyjnych, jak i organów odpowiedzialnych za należytą ochronę ich praw – pominął te podmioty w zaproszeniu do przesyłania opinii w ramach konsultacji publicznych. Dopiero po nagłośnieniu tej sprawy przedsiębiorcy mogli liczyć na wsparcie ze strony właściwych instytucji.

Krytycznie należy odnieść się do treści omawianych projektów, które nie odpowiadają skomplikowanym przepisom przewidzianym w innych ustawach, regulujących działalność na rynku telekomunikacyjnym. Również krytycznie należy ocenić umieszczenie tych regulacji w aktach prawnych, które swoim zakresem nie regulują działalności gospodarczej podmiotów z rynku telekomunikacyjnego. Przedsiębiorcy ci nie mieli realnie szans na zapoznanie się z proponowanymi zmianami, zwłaszcza że w konsultacjach pominięto izby branżowe.

Po nagłośnieniu sprawy krytyczne uwagi do projektowanych zmian w ramach konsultacji publicznych wnieśli m.in.:

• Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji,
• Krajowa Izba Gospodarki Cyfrowej,
• Krajowa Izba Komunikacji Ethernetowej,
• Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców,
• Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
• Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
• Prezes Urzędu Zamówień Publicznych.

Szereg zgłoszonych uwag pozostaje tożsamych. Uwaga skupia się m.in. na nieuzasadnionej eliminacji przedsiębiorców z rynku właściwego, utworzeniu monopolu na rynku świadczenia usług telekomunikacyjnych w jednostkach penitencjarnych, ograniczeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej, sprzeczności z prawem unijnym oraz na bezpieczeństwie realizacji usług telekomunikacyjnych w jednostkach penitencjarnych, które z dnia na dzień mogą zostać odebrane wyspecjalizowanym podmiotom i powierzone bliżej nieokreślonym kadrowo jednostkom. Zwraca się też uwagę na pobieżne uzasadnienie i całkowite pominięcie sytuacji prawnej i faktycznej przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Co z rekompensatą za wygaszenie działalności gospodarczej przedsiębiorców na rynku o wartości ok. 20 milionów złotych?

Projektowane zmiany prowadzą do całkowitej eliminacji szeregu podmiotów z branży telekomunikacyjnej. Jednostki te są zazwyczaj wyspecjalizowane w określonej dziedzinie i nie czerpią dochodów z innego tytułu. Zasadniczą kwestią jest brak dookreślenia w projektowanych przepisach propozycji odszkodowania dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy wskutek ich przyjęcia utracą z dnia na dzień możliwość prowadzenia dalszej działalności gospodarczej. Nie bez znaczenia również pozostaje pominięcie własności infrastruktury telekomunikacyjnej, która została zainstalowana na terenach jednostek penitencjarnych w całym kraju. Wieloletnie świadczenie usług skutkowało bowiem zbudowaniem kompletnej infrastruktury oraz zatrudnieniem i wyszkoleniem wyspecjalizowanej kadry.

Projekt w obecnym brzmieniu pomija również kwestie deinstalacji wszelkich urządzeń. Nie dość więc, że eliminuje on z rynku szereg podmiotów, które z dnia na dzień pozbawione zostaną środków, ale na dodatek nie precyzuje, kto ma ponieść koszty deinstalacji. Zapewne będą je musieli ponieść przedsiębiorcy we własnym interesie – chyba że daleko idąca interpretacja projektowanych zmian obejmuje również z mocy prawa przejście własności elementów infrastruktury na jednostki podległe Ministrowi Sprawiedliwości, co stanowiłoby kolejne kuriozum.

Izby branżowe podkreślają w swoich stanowiskach te elementy, wskazując na potrzebę wprowadzenia kilkuletniego okresu przejściowego, aby przedsiębiorcy mogli dostosować się do nowej sytuacji na rynku (czyli realnie – na skutek monopolizacji – przebranżowić się).

Opisane działania można określić mianem swoistego wywłaszczenia. Trudno bowiem dziś znaleźć regulacje, których ingerencja w swobodę prowadzenia działalności byłaby tak zintensyfikowana.

Kodeks cywilny przewiduje rozwiązania regulujące odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa. Sytuacja, w jakiej obecnie znajdują się przedsiębiorcy telekomunikacyjni, pozwala na przyjęcie, że projektowane zmiany mogą naruszać art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie sposób bowiem doszukać się w nowelizacji ważnego interesu publicznego. Wręcz przeciwnie – interes ten zostaje w istocie naruszony.

Zasada wolności działalności gospodarczej tworzy po stronie władz publicznych określone obowiązki. Obowiązki te z jednej strony mają charakter negatywny i sprowadzają się do zakazu wydawania aktów prawnych kolidujących z zasadą wolności działalności gospodarczej. Uruchomienie potencjalnej procedury odszkodowawczej w zakresie szkody wynikającej z aktu normatywnego, co reguluje art. 417¹ Kodeksu cywilnego, wymaga prejudykatu w odniesieniu do przedstawionej sprawy. Przedsiębiorcy, którzy są zdecydowani na stanowczą reakcję, zapewne nie pozostaną bierni wobec przyjęcia nowych regulacji w obecnym brzmieniu i skorzystają z wszelkich dostępnych środków prawnych, aby zaspokoić swoje roszczenia i uzyskać należne odszkodowanie. Wysoce prawdopodobne jest, że wystąpią do Trybunału Konstytucyjnego, jeśli projektowane zmiany zostaną przyjęte w obecnym brzmieniu.

Potrzebna debata publiczna oraz odniesienie się wnioskodawcy do zgłoszonych uwag

Oczywiście wciąż można tak zmodyfikować poszczególne regulacje, aby odpowiednio zabezpieczyć interesy dwóch stron konfliktu. Do tego potrzebna jest jednak debata publiczna, w której zainteresowani mogą zgłosić swoje uwagi. Jeżeli zaś treść projektu rozpatrywana jest tylko pod kątem możliwości zaskarżenia konkretnych regulacji, można wysunąć wniosek, że projekt nie czyni zadość zasadom prawidłowej legislacji. 

Do tego dochodzi kwestia szkód wywołanych de facto wywłaszczeniem przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Uregulowanie tej kwestii byłoby korzystne zarówno dla wnioskodawcy, jak i przedsiębiorców. Przyznanie odpowiedniego odszkodowania z jednej strony zabezpieczy interesy przedsiębiorców, a z drugiej strony pozwoli uniknąć sięgania po bardziej radykalne środki wobec Skarbu Państwa.

Projektowane zmiany naruszają swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, o czym świadczy szereg krytycznych głosów kluczowych organizacji oraz podmiotów chroniących interesy przedsiębiorców. Skoro już na etapie konsultacji publicznych sygnalizowane są istotne problemy, warto zastanowić się nad zmianami. Na pewno przydałoby się umieszczenie w proponowanych przepisach dłuższego okresu przejściowego, odpowiedniej rekompensaty dla przedsiębiorców oraz szerszego uzasadnienia czy dokonania oceny skutków regulacji, czego obecnie zabrakło.

Konferencja uzgodnieniowa była zaplanowana na 11 stycznia 2022 r. Warto śledzić opisany proces legislacyjny i czekać, aż wnioskodawca odniesie się do przesłanych uwag.

Filip Marcinkowski, praktyka odszkodowań od władzy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy