Po odszkodowanie za wywłaszczenie do starosty? | Co do zasady

Decyzję o odszkodowaniu za odebraną na rzecz państwa nieruchomość może wydać również starosta. Mówi o tym art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kiedy przepis ten może stanowić podstawę ustalenia należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość?

Niektóre osoby uprawnione do dziś nie otrzymały należnego odszkodowania za nieruchomości wiele lat temu wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na rzecz państwa. W takich sytuacjach pomocny może się okazać art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Warto więc przeanalizować, w jakich przypadkach przepis ten znajdzie zastosowanie.

Co jeśli nieruchomość była wywłaszczona przed 1998 rokiem?

Przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie, czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stosuje się tylko do sytuacji powstałych po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (czyli od 1 stycznia 1998 r.), czy też obejmuje on również wcześniejsze przypadki pozbawienia prawa własności nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.

Początkowo poglądy były rozbieżne, ale w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami¹.

Co jeśli przepisy nie przewidywały rekompensaty za wywłaszczenie?

Następne pytanie dotyczy kwestii, czy na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. można obecnie ustalić odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na własność państwa, gdy przepisy prawa nie przewidywały za takie przejęcie jakiejkolwiek rekompensaty. Chodzi tu o przypadki przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, ale w następstwie indywidualnego aktu administracyjnego.

Przykładem przepisu przewidującego przejęcie nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania jest art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, który stanowi, że Z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Tak więc art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa przewidywał wywłaszczenie nieruchomości z mocy prawa bez odszkodowania. Obywatel pozostawał bez własności i bez odszkodowania. W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że w takim przypadku powinno zostać ustalone odszkodowanie, a właściwy do tego tryb stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sądy administracyjne podkreślały, że brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które objęte były dyspozycją art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, od innych podmiotów, które powinny otrzymać odszkodowanie na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ugn przepisów, np. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (…)².

Brak odszkodowania niezgodny z Konstytucją i konwencją praw człowieka

W orzecznictwie wskazywano, że kluczowym warunkiem dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest brak dotychczas ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Takie zapatrywanie pozwala dochować konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującej prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.

Nadto brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. Artykuł ten podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do państwa i prawa pochodzącego od państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności³.

Konieczność realizacji konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości podkreślono także w niedawnej uchwale siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2021 r. (I OSK 1/20), w której podkreślono, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa.

Ale starosta nie zawsze pomoże

W niektórych przypadkach, pomimo nieustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie znajdzie zastosowania.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy tylko roszczeń odszkodowawczych nieprzedawnionych⁴. Przy czym przedawnienie roszczenia odszkodowawczego musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Jako przykład można podać art. 39 ust. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przewidujący, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.

Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma też zastosowania w przypadkach, gdy utrata własności nieruchomości następowała na podstawie powszechnych aktów nacjonalizacyjnych, takich jak np. dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej⁵.

A co jeśli odszkodowanie było ustalone, ale nie zostało wypłacone?

Pozostaje pytanie, czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. można zastosować w tych przypadkach, w których odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało co prawda ustalone w decyzji, ale decyzja rażąco naruszała prawo, co powodowało, że odszkodowanie nigdy nie zostało wypłacone osobie uprawnionej.

Jednym z przykładów decyzji rażąco naruszającej prawo jest decyzja przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość skierowana do osoby, która nie żyła w dacie wydania decyzji. W rezultacie odszkodowanie nigdy nie zostało wypłacone osobom uprawnionym – następcom prawnym zmarłego byłego właściciela nieruchomości.

Innym przykładem decyzji „ustalającej” odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rażąco naruszającej prawo jest decyzja z lat 50. XX przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną zabudowaną kilkusetmetrową nieruchomość w wysokości kilku złotych (zamiast kilku tysięcy)⁶. Ta kilkuzłotowa kwota odszkodowania powstała wskutek „omyłki” organu spowodowanej najprawdopodobniej nieodbiciem na papierze odpowiedniej czcionki maszyny do pisania. Z utrwalonego orzecznictwa wynika przy tym, że tego rodzaju „omyłki” nie podlegają sprostowaniu, ponieważ sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia, co niewątpliwie nastąpiłoby w niniejszym przypadku⁷. Przyznania kilkuzłotowego odszkodowania nie sposób uznać za ustalenie odszkodowania w należnej wysokości za wywłaszczoną nieruchomość.

Czy w wyżej opisanych przypadkach art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mógłby więc znaleźć zastosowanie? W przypadku skierowania decyzji odszkodowawczej do osoby zmarłej – pomimo ustalenia w decyzji odszkodowania – odszkodowanie przecież nigdy nie zostało wypłacone osobom uprawnionym. Z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych powstałego na tle art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wynika, że sądy, pisząc o „ustaleniu” odszkodowania, rozumieją je przede wszystkim jako wypłatę należnego odszkodowania, cóż jest bowiem warte ustalenie odszkodowania w decyzji, skoro osoba uprawniona nigdy go nie otrzymała⁸.

Przypadek zaś przyznania kilkuzłotowego „odszkodowania” za wywłaszczoną nieruchomość w ogóle nie kwalifikuje się jako ustalenie odszkodowania, a więc należy uznać, że nieruchomość została wywłaszczona bez ustalenia odszkodowania.

Wydaje się więc, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mógłby znaleźć zastosowanie także w powyższych przypadkach. Trzeba podkreślić, że prokonstytucyjna interpretacja art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. była intencją projektodawcy tego przepisu. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wprowadzającej przedmiotowy przepis, wskazano, że Uregulowano tryb postępowania dotyczący ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa.(…). Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (…)⁹.

Należy więc mieć nadzieję, że organy administracji, wydając decyzje na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., będą kierować się powyższą zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tak by osoba uprawniona nie pozostała bez własności i bez odszkodowania.

dr Magdalena Niziołek, radca prawny, praktyka odszkodowań od władzy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy