Dodatkowe świadczenia dla personelu medycznego w dobie pandemii | Co do zasady

Kryzys związany z pandemią COVID-19 wymusił na polskim ustawodawcy wprowadzenie niestandardowych rozwiązań legislacyjnych, których celem było nie tylko przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym, ale także wsparcie społeczeństwa na wybranych płaszczyznach życia. Dostrzegając istotne zagrożenie związane ze świadczeniem usług zdrowotnych na rzecz pacjentów z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 lub podejrzeniem takiego zakażenia, Minister Zdrowia zdecydował o wprowadzeniu kompensaty dla personelu medycznego wypłacanej na podstawie jego polecenia skierowanego do Narodowego Funduszu Zdrowia.

Już po pierwszej fali koronawirusa wiadomo było, że fundamentalnym obszarem działalności państwa – bez którego jako społeczeństwo nie poradzimy sobie ze skutkami pandemii – jest służba zdrowia. Jej kondycja zaś jest uzależniona nie tylko od wpływów z Narodowego Funduszu Zdrowia czy dodatkowych subwencji, ale przede wszystkim od ilości i jakości kadr medycznych. Jeszcze przed pandemią personel szpitali publicznych był znacząco obciążony pracą, zaś warunki płacy nie były uznawane za atrakcyjne, czego wyrazem były m.in. protesty lekarzy rezydentów czy pielęgniarek, jak również emigracja zarobkowa młodego personelu medycznego. Pandemia koronawirusa zwiększyła jeszcze rozmiar problemu.

Doraźnym rozwiązaniem miała być decyzja (w potocznym rozumieniu tego słowa) rządu o podwyższeniu wynagrodzenia dla personelu medycznego. Ponieważ płaca danego pracownika bądź współpracownika należy do kwestii ustalanych indywidualnie – uzależnionych nie tylko od różnych podstaw prawnych (umowa cywilnoprawna, umowa o pracę, B2B itd.), ale także od rozmaitych źródeł (układy zbiorowe itp.) – ustawodawca zdecydował się na wyjątkowy instrument, który bez faktycznej modyfikacji wysokości płacy miał wpłynąć na wysokość środków finansowych otrzymywanych z tytułu wykonywanych świadczeń medycznych.

Omawiany instrument to polecenie w trybie tzw. ustawy antykryzysowej¹, skierowane przez Ministra Zdrowia do Narodowego Funduszu Zdrowia, zobowiązujące do wypłacania dodatkowych funduszy na rzecz określonych placówek medycznych. Placówki medyczne winny następnie – zgodnie z umową zawartą z Narodowym Funduszem Zdrowia i innymi określonymi procedurami – rozdystrybuować dodatkowe świadczenia na rzecz wybranych pracowników i współpracowników. Powyższa „zachęta” miała przeciwdziałać rezygnacji personelu medycznego z pracy w szpitalach publicznych świadczących usługi zdrowotne na rzecz pacjentów z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 lub podejrzeniem tego zakażenia.

Podstawa prawna polecenia

Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy antykryzysowej, przy spełnieniu odpowiednich wymogów formalnych, Prezes Rady Ministrów mógł wydać polecenie wybranemu podmiotowi w formie obowiązku wykonania określonego zadania. Co istotne, zadanie to miało być związane z przeciwdziałaniem COVID-19. Nieostre granice wspomnianej regulacji powodowały jednak, że prawnicy sygnalizowali ryzyko nadużyć. Wskazywano przy tym na potrzebę dookreślenia poszczególnych działań.

Pomimo takich wątpliwości ustawodawca uznał, że Minister Zdrowia może również korzystać z powyższej formy poleceń, które mogło być nałożone na określone podmioty lecznicze (np. będące spółką kapitałową, w której jedynym większościowym udziałowcem albo akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej itd.). W konsekwencji do ustawy antykryzysowej dodano przepis art. 10a, który ostatecznie stanowił podstawę prawną poleceń wydanych przez Ministra Zdrowia we wrześniu i listopadzie 2020 r.

Następnie jednak jedna z licznych nowelizacji ustawy antykryzysowej usunęła możliwość wydawania nowych poleceń w trybie art. 10 i 10a. Możliwość stosowania poleceń obowiązywała do 19 października 2020 r., tj. do momentu uchylenia wskazanych przepisów ustawy antykryzysowej. Niemniej mocą przepisu intertemporalnego zawartego w art. 42 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu wprowadzono regulację, zgodnie z którą dotychczas wydane obowiązki lub polecenia w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii mogą być wykonywane – aż do odwołania tego obowiązku lub polecenia przez podmiot uprawniony.

Tym samym polecenie wydane w trybie art. 10a ustawy antykryzysowej przed 20 października 2020 r. jest nie tylko nadal obowiązujące, ale także może być zmieniane – co potwierdziła sama praktyka Ministra Zdrowia. Na marginesie trzeba wskazać, że od 9 października 2020 r. Minister Zdrowia (bądź inny uprawniony organ administracji publicznej) może w dalszym ciągu  wydawać polecenia, lecz już w innym trybie, tj. zgodnie z przepisem art. 11h ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy antykryzysowej. Niewykluczone, że w przyszłości – w miarę pojawiania się nowych uwarunkowań pandemicznych – Minister Zdrowia podejmie kolejne działanie, które będzie miało zachęcić pracowników ochrony zdrowia do pracy w tzw. szpitalach covidowych (w szczególności II oraz III stopnia), tj. przy świadczeniu usług zdrowotnych na rzecz pacjentów z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 lub podejrzeniem tego zakażenia.

Zakres i obszar polecenia Ministra Zdrowia

Wobec powyższych regulacji i zasad warto przeanalizować polecenie Ministra Zdrowia z 4 września 2020 r., które następnie zostało znowelizowane poleceniem z 30 września 2020 r. oraz poleceniem z 1 listopada 2020 r. (znak: DSZ. 2245954, dalej: „Polecenie”). Ponieważ materia prawna i struktura Polecenia jest skomplikowana i rozbudowana, na potrzeby niniejszego artykułu skrócimy ją do najistotniejszych fragmentów, które łącznie odtworzą nam ostateczną i wiążącą treść Polecenia.

Co do zasady, istota Polecenia sprowadza się do nakazania Narodowemu Funduszowi Zdrowia, aby ten przekazał odpowiednim podmiotom leczniczym środki finansowe z przeznaczeniem dla osób:

1. wykonujących zawód medyczny, które uczestniczą w udzielaniu świadczeń zdrowotnych i mają bezpośredni kontakt z pacjentami z podejrzeniem i z zakażeniem wirusa SARS-CoV-2,
2. udzielających świadczeń zdrowotnych w jednostkach systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego,
3. wykonujących czynności diagnostyki laboratoryjnej (w laboratoriach przy szpitalach I, II i III poziomu zabezpieczenia covidowego, z którymi NFZ podpisał umowę na wykonywanie testów w kierunku SARS-CoV-2).

Poleceniem są więc objęte następujące grupy zawodowe: lekarze, pielęgniarki, położne oraz fizjoterapeuci, gdyż są to osoby wykonujące zawód medyczny w myśl ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Z kolei od listopada 2020 r. do dodatkowego świadczenia jest uprawniony zespół ratownictwa medycznego, jak i pracownicy diagnostyczni wykonujący badania na SARS-CoV-2. Personel pomocniczy (salowe itd.) nie jest objęty Poleceniem, gdyż stosownie do definicji legalnych zawartych w ustawie o działalności leczniczej nie są to osoby wykonujące zawód medyczny.

Maksymalna kwota dodatkowego świadczenia przyznanego pojedynczej osobie nie może być wyższa niż 15 000 zł. Polecenie wprowadza również procedurę uzależniającą przekazanie środków finansowych placówce medycznej m.in. od przedstawienia pisemnego oświadczenia osoby uprawnionej.

Zatem osoby z grup 2 i 3, aby móc otrzymać dodatkowe świadczenie, muszą udzielać świadczeń zdrowotnych w odpowiednich podmiotach medycznych; jest to jedyny warunek wypłaty dodatkowych świadczeń na rzecz tych osób. Z kolei przesłanka, od której uzależniona jest wypłata dodatkowego świadczenia dla osób z grupy 1, nie jest jednoznaczna – osoby te bowiem muszą udzielać świadczeń zdrowotnych w bezpośrednim kontakcie z pacjentami z podejrzeniem lub zakażeniem wirusa SARS-CoV-2.

W tym kontekście pojawiły się następujące wątpliwości:

• jak definiować osoby z podejrzeniem wirusa SARS-CoV-2,
• w jakich okolicznościach spełniona jest przesłanka bezpośredniości kontaktu z pacjentem.

Osoba z podejrzeniem wirusa SARS-CoV-2

Chociaż treść Polecenia nie odsyła bezpośrednio do przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, niemniej wydaje się, że warto się posiłkować jej przepisem art. 2 pkt 21 oraz art. 17 i 20, regulującymi definicje:

• osoby podejrzanej o zakażenie,
• nosiciela,
• podejrzanego o chorobę zakaźną.

Osobą z podejrzeniem zakażenia jest osoba, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia.

Za nosiciela uznaje się osobę bez objawów choroby zakaźnej, w której organizmie bytują biologiczne czynniki chorobotwórcze, stanowiącą potencjalne źródło zakażenia innych osób.

Natomiast poprzez podejrzanego o chorobę zakaźną należy rozumieć osobę, u której występują objawy kliniczne lub odchylenia od stanu prawidłowego w badaniach dodatkowych, mogące wskazywać na chorobę zakaźną.

Wydaje się, że za osobę z podejrzeniem wirusa SARS-CoV-2 należy uznawać każdą osobę z ww. kategorii osób zdefiniowanych w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Bezpośredniość kontaktu z osobą z podejrzeniem wirusa SARS-CoV-2

Z kwestią bezpośredniości kontaktu z osobą z podejrzeniem wirusa SARS-CoV-2 wiążą się dwa pytania:

• czym jest „bezpośredniość”,
• czy personel medyczny oddziałów, na których znajdują się osoby oczekujące na wynik badań pod kątem wirusa SARS-CoV-2 (tzw. „osoby „przejściowe”), jest również uprawniony do dodatkowego świadczenia, a jeśli tak, to w jakim wymiarze.

Na pierwsze pytanie udzielił odpowiedzi Narodowy Fundusz Zdrowia, wydając komunikat, na którego podstawie można przyjąć, że do oceny „bezpośredniości” nie jest wymagana dokładna ewidencja czasu pracy konkretnego pracownika przy konkretnym pacjencie z podejrzeniem lub zakażeniem COVID-19. Jak jednak głosi komunikat NFZ, udzielanie świadczeń medycznych pacjentom z podejrzeniem i z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 nie może być incydentalne […]. Sporadyczne wejście do tzw. strefy brudnej, nie jest podstawą do otrzymania dodatkowego wynagrodzenia. Należy zatem przyjąć, że stały personel tzw. brudnych stref jest niewątpliwie uprawniony do uzyskania dodatkowego świadczenia.

Odpowiedź na drugie pytanie jest bardziej skomplikowana. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy oraz cel i treść Polecenia (w kontekście bezprecedensowego stanu zagrożenia zdrowia i życia spowodowanego pandemią wirusa SARS-CoV-2), przyjąć należy, że już sama obecność na oddziale tzw. osoby „przejściowej” – nawet jeśli wyniki jej badań będą ostatecznie negatywne, zaś osoba ta oczekiwała na jej rezultat w odpowiednim pomieszczeniu (np. izolatce) – implikuje uznaniem, że personel takiego oddziału jest również uprawniony do otrzymania dodatkowego świadczenia.

Powyższa konstatacja uzasadniona jest ryzykiem i niewiadomą co do zagrożenia, jakie wiąże się z obecnością tzw. osób przejściowych na oddziale. Personel medyczny musi bowiem przebywać wśród tych osób, asystować im oraz udzielać im świadczeń medycznych, traktując tych pacjentów jak osoby zakażone. W okresie oczekiwania na wynik badania pod kątem wirusa SARS-CoV-2 opieka nad takim pacjentem jest przeprowadzana w odpowiednim rygorze sanitarnym, tj. m.in. przy zastosowaniu kombinezonów ochronnych.

Zgodnie z Poleceniem wyłączną przesłanką ograniczenia wysokości dodatkowego świadczenia jest świadczenie pracy w niepełnym etacie. Przyjąć należy zatem odpowiednio, że na oddziałach, gdzie przebywają tzw. osoby przejściowe, świadczenie dodatkowe powinno być przyznawane całemu personelowi medycznemu takiego oddziału za cały okres przebywania takiej osoby (takich osób) w tej jednostce medycznej.

Podsumowanie

Jako kancelaria zetknęliśmy się z sytuacjami, w których dyrekcja szpitala publicznego odmawiała początkowo personelowi medycznemu zajmującemu się tzw. osobami przejściowymi wypłaty dodatkowego świadczenia. Stanowisko to było następnie łagodzone, po czym następowała wypłata znacznej części dodatkowego świadczenia za okres przebywania tzw. osób przejściowych na oddziale.

Obawy osób zarządzających placówkami medycznymi w wypłacie dodatkowych świadczeń spowodowane były i są tym, że zasadność wypłaty świadczeń podlega następczej (a więc już po wypłacie osobom uprawnionym) kontroli Narodowego Funduszu Zdrowia. O ile bowiem środki na wypłaty dodatkowych świadczeń pochodzą z funduszu NFZ (wypłacane są w oparciu o niepodlegające precyzyjnej weryfikacji wnioski kierowane przez zarządzających placówkami), o tyle ewentualny obowiązek ich zwrotu (w przypadku nieuzasadnionej wypłaty przez placówkę osobom uprawnionym) będzie musiał być zapewniony z budżetu samej placówki medycznej.

Zarządzający publicznymi placówkami medycznymi, na skutek wprowadzenia Polecenia, narażeni zostali tym samym na roszczenia dwóch grup podmiotów. Z jednej strony – kadry medycznej, oczekującej wypłaty należnych im świadczeń, a z drugiej strony – Narodowego Funduszu Zdrowia, w przypadku wadliwej weryfikacji przysługiwania uprawnień do dodatkowego świadczenia.

Nie dziwi więc początkowa wstrzemięźliwość zarządzających placówkami medycznymi w wypłacie dodatkowych świadczeń. Z drugiej jednak strony uzasadnione są oczekiwania personelu medycznego, że za pracę wykonywaną z poświęceniem i narażeniem własnego życia otrzyma należne świadczenia. Sama bowiem wdzięczność społeczeństwa w tej sytuacji nie wystarczy.

Leszek Zatyka, radca prawny, Mateusz Kosiorowski, praktyka odszkodowań od władzy publicznej kancelarii Wardyński i Wspólnicy