Nowelizacja k.p.a. z 11 sierpnia 2021 r. – co faktycznie oznacza i w jakim zakresie jej skutki nie odpowiadają deklaracjom przedstawicieli władzy? | Co do zasady

16 września 2021 r. wejdą w życie znowelizowane w dniu 11 sierpnia 2021 r. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące limitów czasowych dla stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych lub stwierdzania ich wydania z naruszeniem prawa. Warto określić skutki tej nowelizacji, tym bardziej że jej rzeczywiste konsekwencje są bezpodstawnie negowane w zapowiedziach przedstawicieli najwyższych władz państwowych.

O omawianej nowelizacji i jej kontekście powiedziano i napisano już bardzo wiele zarówno na długo przed jej przyjęciem (o czym pisaliśmy na łamach Rzeczpospolitej w związku z wyrokiem TK z 2015 r.), w toku prac legislacyjnych (w ramach których nasza kancelaria przygotowała ekspertyzę dla Senatu), jak i po ostatecznym rozpatrzeniu przez Sejm poprawek Senatu (o czym na tle historii dochodzenia w Polsce roszczeń reprywatyzacyjnych pisał mec. Stefan Jacyno na łamach prawo.pl). Pomimo szerokiego sprzeciwu grona ekspertów i instytucji, Sejm przyjął ustawę bez kluczowych poprawek zaproponowanych przez Senat.

Ostatecznie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. wywołała wiele kontrowersji nie tylko w Polsce, ale również w społeczności międzynarodowej. Głównym powodem takiej reakcji są wprowadzone nowelizacją znaczące i drastyczne ograniczenia w dochodzeniu roszczeń reprywatyzacyjnych wykluczające zarówno zwroty nieruchomości w naturze, jak i możliwość uzyskania odszkodowania w sądowym postępowaniu cywilnym.

Tę ostatnią konsekwencję komentowanej nowelizacji w licznych wypowiedziach negują najwyżsi przedstawiciele władzy wykonawczej (tj. prezydent, premier, Ministerstwo Sprawiedliwości), choć takie stanowisko nie znajduje żadnego oparcia w przepisach, orzecznictwie lub doktrynie. Dlatego, abstrahując od historii i zasadności przyjętej regulacji, należy uporządkować wiadomości na temat skutków znowelizowanych przepisów k.p.a.

Nowelizacja k.p.a. legalizuje komunistyczne bezprawie

Zmiany wprowadzone w k.p.a. odnoszą się do przepisów przewidujących tryb weryfikacji zgodności decyzji administracyjnych z prawem pod kątem potencjalnych najistotniejszych naruszeń zarówno o charakterze materialnym, jak i proceduralnym. Zmienione przepisy wykluczają możliwość badania legalności decyzji po upływie 30 lat od ich doręczenia lub ogłoszenia.

Przedmiotowe regulacje kodeksowe mają charakter generalny i dotyczą wszelkich decyzji administracyjnych wydawanych w różnych postępowaniach. Natomiast w kontekście reprywatyzacji i przy uwzględnieniu aktualnych ram czasowych omawiana nowelizacja w praktyce oznacza zalegalizowanie wszystkich przypadków naruszenia (ówcześnie obowiązującego) prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnych w okresie PRL-u. Tym samym komentowana zmiana prowadzi do zalegalizowania komunistycznego bezprawie en bloc w sferze administracyjnoprawnej z uwagi na wyłączenie w dniu 16 września 2021 r. jakiejkolwiek formy kontroli prawnej w tym zakresie.                  

Nowelizacja k.p.a. nie realizuje wyroku TK z 2015 r. i wypacza jego znaczenie

Autorzy zmian w odpowiedzi na każdy przejaw krytyki wskazywali, że nowelizacja realizuje obowiązek zmiany k.p.a. nałożony na ustawodawcę w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13). W istocie w przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał zakresową niezgodność jednego z przedmiotowych przepisów k.p.a. z ustawą zasadniczą i nakazał dokonanie odpowiedniej zmiany. Jednak nowelizacja wielopłaszczyznowo wykracza poza ramy zakreślone w wyroku TK w 2015 r. i wypacza wnioski i sens tego wyroku.

Orzeczenie Trybunału zapadło na kanwie sprawy reprywatyzacyjnej, w której po ponad 60 latach organy zmierzały do unieważnienia (obiektywnie niezgodnej z przepisami) decyzji z lat 40. XX w. przywracającej dawnym właścicielom uprawnienie do zwrotu nieruchomości warszawskiej. W 2015 r. Trybunał Konstytucyjny – w myśl zasad trwałości decyzji administracyjnych oraz ochrony praw nabytych – uznał, że brak jakichkolwiek ograniczeń czasowych do żądania unieważnienia ostatecznych decyzji przyznających stronie prawo lub jego ekspektatywę jest niezgodny z Konstytucją. Innymi słowy, Trybunał dla ochrony roszczeń reprywatyzacyjnych spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej stwierdził, że system prawny powinien przewidywać termin do unieważnienia obiektywnie bezprawnej decyzji, o ile taka decyzja jest podstawą przyznania stronie prawa lub jego ekspektatywy.

Trybunał Konstytucyjny w sentencji swojego orzeczenia wskazał, dla jakich kategorii decyzji ustawodawca powinien wprowadzić limity czasowe: dla decyzji przyznających stronom prawo lub jego ekspektatywę. Trybunałowi nie chodziło więc o generalny zakaz stwierdzania nieważności wszystkich decyzji po upływie określonego terminu, a jedynie o ochronę trwałości konkretnej kategorii decyzji administracyjnych. Co istotne, decyzje administracyjne będące podstawą przejęcia mienia w okresie PRL-u były zupełnie przeciwstawną kategorią decyzji, albowiem pozbawiały  one praw lub ich ekspektatyw (a nie przyznawały te ekspektatywy lub prawa). Tym samym przedmiotowe przepisy k.p.a. – w myśl wniosków z wyroku TK z 2015 r. – winny zezwalać na unieważnianie tego typu decyzji bez żadnych ograniczeń czasowych, a temporalnie chronić jedynie te będące podstawą nabycia praw lub ich ekspektatyw.

Jednak głównym (i szczególnie eksponowanym przez autorów) celem nowelizacji jest ochrona tych pierwszych decyzji bezprawnie pozbawiających właścicieli ich własności. Już choćby z tego względu komentowana nowelizacja k.p.a. wypacza sens wyroku TK z 2015 r., ponieważ zmienione przepisy odnoszą się do wszystkich rodzajów decyzji administracyjnych i nie uwzględniają jednoznacznego wskazania podlegającej ochronie kategorii decyzji z trybunalskiej sentencji. W ten paradoksalny sposób wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który w 2015 r. zapewniał ochronę nabytych uprawnień reprywatyzacyjnych, posłużył prawodawcy do wykreowania regulacji służącej ich eliminacji.

Poza tym w przypadku upływu wspomnianego 30-letniego terminu ustawodawca wykluczył możliwość potwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jeżeli z różnych przyczyn nie podlegała ona unieważnieniu. O takim potwierdzeniu będzie mowa w dalszej części niniejszego artykułu, lecz co istotne, do tego rodzaju rozstrzygnięcia kontrolnego Trybunał Konstytucyjny w żaden sposób nie odnosił się w wyroku z 2015 r. i w tym zakresie nowelizacja wprost wykracza poza ramy trybunalskiego orzeczenia.                     

Koniec zwrotów nieruchomości, jeśli podstawą ich przejęcia była decyzja administracyjna sprzed 10 lat

Zmienione przepisy k.p.a. (art. 156 i art. 158) stanowią podstawę prawną mechanizmu restytucji mienia w Polsce w tych wszystkich sprawach, w których do przejęcia mienia przez państwo po II wojnie światowej dochodziło na mocy decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego wraz ze wszystkimi jej skutkami prawnymi z efektem wstecznym w taki sposób, jakby nigdy nie doszło do jej wydania. Innymi słowy, w sensie prawnym stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej prowadzi do cofnięcia się do chwili sprzed wydania owej decyzji. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (tj. wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym) otwiera drogę do odzyskania przejętego mienia w naturze, a jeżeli na dalszym etapie sprawy zwrot mienia z różnych względów okaże się niemożliwy, pozwala dochodzić odszkodowania w postępowaniu przed sądem cywilnym.

Nowelizacja wykluczyła możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Zatem od 16 września 2021 r. nie będzie można odzyskać nieruchomości w naturze, jeżeli podstawą jej przejęcia była decyzja administracyjna doręczona lub ogłoszona ponad 10 lat temu, co naturalnie wyklucza zwroty mienia przejętego w okresie PRL-u, ale także mienia przejętego w toku tzw. uwłaszczenia postkomunistycznej nomenklatury z lat 90. XX w., de facto legalizując ten powszechnie krytykowany proceder.

Brak podstaw do uzyskania odszkodowania za mienie przejęte na podstawie decyzji administracyjnej sprzed 30 lat

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie zawsze jest zasadnym rozwiązaniem i w związku z tym ustawodawca w znowelizowanym art. 156 § 2 k.p.a. wykluczył orzekanie o nieważności decyzji administracyjnej:

• jeśli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (chodzi o skutki prawne, których nie można zniweczyć na drodze postępowania administracyjnego, np. nabycie nieruchomości w dobrej wierze, które można wzruszyć jedynie na drodze postępowania przed sądem cywilnym),
• jeśli upłynęło 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia wadliwej decyzji administracyjnej.

W takich przypadkach w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności możliwe jest wyłącznie stwierdzenie wydania wadliwej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa.

Stwierdzenie wydania wadliwej decyzji z naruszeniem prawa nie prowadzi do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym i pozwala zachować wszystkie skutki prawne wywołane przez wadliwą decyzję administracyjną. Jednocześnie stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa (tj. formalne potwierdzenie niezgodności z prawem wadliwej decyzji administracyjnej z pozostawieniem jej w obrocie prawnym i zachowaniem wszystkich wywołanych przez nią skutków prawnych) pozwala dochodzić odszkodowania w postępowaniu przed sądem cywilnym.

Uzyskanie odszkodowania od państwa w sądzie cywilnym za mienie przejęte po II wojnie światowej na mocy decyzji administracyjnej możliwe jest na podstawie art. 417¹ § 2 zdanie 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Przepis ten wprowadza więc wymóg kwalifikowanej postaci źródła szkody, którym musi być prawomocne orzeczenie sądu lub ostateczna decyzja administracyjna, których niezgodność z prawem została stwierdzona we właściwym postępowaniu. Innymi słowy, art. 417¹ § 2 zdanie 1 k.c. nakłada na poszkodowanych obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę przed wystąpieniem do sądu o naprawienie szkody.

Prejudykatem w rozumieniu art. 417¹ § 2 zdanie 1 k.c. w odniesieniu do decyzji administracyjnych może być:

• stwierdzenie nieważności decyzji,
• stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa,
• wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wadliwą decyzją administracyjną,
• orzeczenie sądu administracyjnego dotyczące wadliwej decyzji administracyjnej.

Ze względów formalnych (tj. podstaw i terminów na wznowienie postępowania administracyjnego lub wniesienie skargi do sądu administracyjnego) stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej będącej podstawą przejęcia przez państwo mienia po II wojnie światowej realnie możliwe jest tylko w trybie przepisów k.p.a. dotyczących postępowania o stwierdzenie nieważności. Tym samym prejudykatem w rozumieniu art. 417¹ § 2 zdanie 1 k.c. w sprawach o odszkodowanie za mienie przejęte po II wojnie światowej na mocy decyzji administracyjnej jest stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wystąpienie do sądu cywilnego z pozwem o odszkodowanie za mienie przejęte po II wojnie światowej na mocy decyzji administracyjnej bez uprzedniego uzyskania stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa będzie skutkowało oddaleniem powództwa na bardzo wczesnym etapie procesu i w konsekwencji utratą wniesionej opłaty sądowej. Zatem brak odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w praktyce wyklucza uzyskanie odszkodowania.

W kontekście decyzji wydanych w okresie PRL-u wprowadzane zmiany k.p.a. uniemożliwiają uzyskanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Tym samym  nowelizacja wyklucza uzyskanie prejudykatu wymaganego w art. 417¹ § 2 zdanie 1 k.c. w celu dochodzenia odszkodowania za szkody wywołane przez wadliwe decyzje administracyjne, od których doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Uzyskanie takiego prejudykatu będzie również niemożliwe w toczących się już postępowaniach administracyjnych, jeśli do ich wszczęcia doszło po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia wadliwej decyzji administracyjnej, gdyż zostaną one z mocy prawa umorzone.

Nowelizacja nie wprowadza bezpośrednich zmian w przepisach dotyczących możliwości składania pozwów cywilnych o odszkodowanie. Ze względu jednak na omówiony już brak możliwości uzyskania prejudykatu w rozumieniu art. 417¹ § 2 zdanie 1 k.c. każdy złożony bez właściwego prejudykatu pozew o odszkodowanie za powojenne przejęcie przez państwo mienia w Polsce w okresie PRL-u na mocy decyzji administracyjnej będzie obarczony wysokim ryzykiem oddalenia na bardzo wczesnym etapie procesu, co będzie skutkowało również utratą wniesionej opłaty sądowej od pozwu.

Choć zatem nowelizacja wprost nie pozbawia możliwości składania pozwów cywilnych o odszkodowanie w tego rodzaju sprawach, to czyni tego rodzaju pozwy zupełnie bezskutecznymi, co jest wprost sprzeczne z art. 77 Konstytucji  zapewniającym każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, oraz wprowadzającym zakaz ustawowego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Podsumowanie

Nowelizacja k.p.a. – wbrew bezpodstawnym deklaracjom najwyższych przedstawicieli egzekutywy – pozbawia osoby uprawnione możliwości dochodzenia zwrotu lub odszkodowania za bezprawnie przejęte mienie w okresie PRL-u. Wprowadzone zmiany eliminują dotychczas funkcjonujący mechanizm dochodzenia roszczeń reprywatyzacyjnych w Polsce za mienie przejęte po wojnie na podstawie decyzji administracyjnych, który w ocenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka był dostępną i możliwą do wykorzystania ścieżką prawną dla poszkodowanych.

Tak nagłe i drastyczne – albowiem mające zastosowanie do spraw w toku – pozbawienie poszkodowanych tego mechanizmu może stanowić podstawę licznych skarg przeciwko Polsce do strasburskiego Trybunału. Co więcej, wątpliwości co do zasadności nowelizacji k.p.a. wyraził również Rzecznik Praw Obywatelski, który rozważa zainicjowanie kontroli jej zgodności z Konstytucją.

Następcom prawnym dawnych właścicieli bezprawnie przejętego mienia w okresie PRL-u znów pozostaje więc czekać na rozwój sytuacji prawnej. Tymczasem my, jako prawnicy reprezentujący następców prawnych dawnych właścicieli, będziemy poszukiwali nowych i dotychczas nieeksploatowanych w orzecznictwie możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w sądach powszechnych i w Sądzie Najwyższym, które wypełniłyby treścią zapewnienia najwyższych przedstawicieli władzy wykonawczej, że uzyskanie odszkodowania w sądach cywilnych będzie nadal możliwe.    

Krzysztof Wiktor, radca prawny, dr Radosław Wiśniewski, adwokat, praktyka reprywatyzacji i doradztwa dla klientów indywidualnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy