Odszkodowanie z tytułu bezprawia legislacyjnego
Jeśli szkoda została wyrządzona przez wadliwy akt normatywny, można mieć wątpliwości, od kogo dochodzić odszkodowania: od Skarbu Państwa czy od jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza jeśli np. działania jednostki nie można uznać za bezprawne.
Aby móc skutecznie dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną, należy między innymi bezspornie ustalić, jaki podmiot będzie ponosił odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu wyrządzonej szkody.
W przypadku tzw. bezprawia legislacyjnego nie zawsze jest oczywiste, który podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego) powinien być odpowiedzialny za wyrządzoną szkodę.
Z przepisów Kodeksu cywilnego wynika, że odpowiedzialność władzy publicznej za szkody wyrządzone wadliwymi aktami normatywnymi została przewidziana w dwóch przypadkach.
Pierwszy przypadek dotyczy sytuacji, gdy szkoda wyrządzona jest bezpośrednio przez akt normatywny. Art. 4171 § 1 k.c. stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Drugi przypadek, opisany w art. 4171 § 2 k.c. (zd. drugie), dotyczy sytuacji, gdy na podstawie wadliwego przepisu wydany został akt stosowania prawa. W tej sytuacji mamy do czynienia z pośrednim wyrządzeniem szkody przez akt normatywny, który jest jednym z ogniw łańcucha przyczynowo-skutkowego.
W obu powyższych przypadkach naprawienia wyrządzonej szkody można żądać dopiero po stwierdzeniu niezgodności z prawem we właściwym postępowaniu. Stwierdzenie niezgodności z prawem aktu normatywnego co do zasady należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego lub sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 Konstytucji RP do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy przeprowadzanie kontroli konstytucyjności ustaw, umów międzynarodowych oraz przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe. Natomiast sądom administracyjnym powierzona została kompetencja badania zgodności z ustawą uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184 Konstytucji RP)1. W literaturze przyjmuje się, że aktem normatywnym jest akt o charakterze ogólnym generalno-abstrakcyjnym, zawierający normy prawne powszechnie obowiązujące2.
Z art. 4171 § 1 k.c. w powiązaniu z art. 417 k.c. wynika, że jeśli szkoda została wyrządzona bezpośrednio przez przepis prawa uznany za niezgodny z Konstytucją lub przez akt prawa miejscowego terenowego organu administracji rządowej, odpowiedzialność za szkodę ponosi Skarb Państwa. Jeśli zaś szkoda została wyrządzona przez wadliwy akt prawa miejscowego wydany przez organ jednostki samorządu terytorialnego, odpowiedzialność odszkodowawczą ponosi ta jednostka.
W piśmiennictwie zastanawiano się jednak, czy samo wejście w życie niezgodnego z prawem aktu normatywnego stanowi wystarczającą przesłankę ustalenia związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem sprawczym a poniesioną szkodą. Uważa się, że niezwykle rzadko może dojść do sytuacji, gdy skutki wynikające bezpośrednio z wejścia w życie aktu normatywnego kształtują status prawny danego podmiotu i wywołują uszczerbek w sferze jego interesów3.
Z reguły dzieje się tak, że szkoda jest następstwem nie samego wydania aktu normatywnego niezgodnie z prawem, lecz następstwem aktu stosowania tego wadliwego prawa4. Sam więc fakt uchylenia aktu normatywnego jako niezgodnego z Konstytucją nie wystarczy, by móc skutecznie dochodzić roszczenia odszkodowawczego. Trzeba wykazać, że na podstawie aktu normatywnego wydanego niezgodnie z prawem zostały podjęte konkretne działania władzy publicznej, skierowane wobec określonej osoby, która przez to poniosła szkodę5. Dochodząc odpowiedzialności odszkodowawczej, należy więc wykazać niezgodność z prawem zarówno aktu normatywnego, jak i wydanego na jego podstawie aktu stosowania prawa (np. decyzji administracyjnej).
Wymóg owego podwójnego prejudykatu przewidziany został w art. 4171 § 2 k.c. Na tle tego przepisu wyłania się pytanie, który z elementów łańcucha przyczynowo-skutkowego (akt normatywny czy akt stosowania prawa) uzasadniał będzie w efekcie odpowiedzialność odszkodowawczą.
Ma to znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy inny podmiot publicznoprawny byłby odpowiedzialny za szkodę wywołaną wadliwym aktem normatywnym (Skarb Państwa), a inny byłby odpowiedzialny gdyby uznać, że szkodę spowodował tylko akt stosowania wadliwego prawa (np. jednostka samorządu terytorialnego, która wydała uchwałę w indywidualnej sprawie na podstawie niekonstytucyjnego aktu normatywnego).
W literaturze podnosi się, że niezależnie od tego, czy szkoda będzie następstwem samego wydania aktu normatywnego niezgodnie z prawem, czy też następstwem aktu stosowania tego wadliwego prawa, pozwanym w procesie odszkodowawczym będzie ten podmiot, który wydał niekonstytucyjny akt normatywny6. Uważa się, że skoro wydanie aktu stosowania prawa nie było wynikiem błędnego czy zawinionego zastosowania przepisów prawa przez organ, to nie można wywodzić stąd bezprawności działania organu7. „Jeżeli ustawodawca wyda sprzeczną z konstytucją ustawę, na podstawie której organ administracji wyda decyzję wyrządzającą szkodę, może powstać wątpliwość, czy organ administracyjny działał bezprawnie (…)”8.
W orzecznictwie prezentowany jest jednak odmienny pogląd. Zdaniem SN to indywidualne akty są bezpośrednimi źródłami szkody i nie należy żądać odszkodowania od prawodawcy. „Przepisy kodeksu cywilnego nie przewidują sytuacji »podwójnie nielegalnego« działania organów publicznych – najpierw wydania złych przepisów ustawowych, a potem wydania aktu prawnego na podstawie niezgodnych z konstytucją norm. Przepisy prawa są zasadniczo zbiorem norm o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym. W stosunku do konkretnych osób są one stosowane poprzez akty wykonawcze – w tym wypadku uchwałę rady miasta (gminy). I to samorząd ma odpowiadać za szkody, jakie ponosi konkretny pokrzywdzony w wyniku wydania niekonstytucyjnych przepisów” (wyrok SN z 15 października 2014 r., V CSK 580/13).
W efekcie to jednostka samorządu terytorialnego, która nie działała w sposób bezprawny (prawidłowo bowiem zastosowała normę prawną, która nie była jeszcze uznana za niekonstytucyjną) poniesie odpowiedzialność odszkodowawczą, a od odpowiedzialności takiej będzie zwolniony Skarb Państwa, mimo że akt normatywny uznany został za niezgodny z Konstytucją i na mocy art. 4171 § 1 k.c. w zw. z art. 417 k.c. kreowałby odpowiedzialność odszkodowawczą.
W stanie faktycznym, którego dotyczył wyrok SN z 15 października 2014 r., niewielka gmina musiała zapłacić kilkusettysięczne odszkodowanie, ponieważ wydała uchwałę w indywidualnej sprawie burmistrza na podstawie przepisu, który następnie został uznany za niekonstytucyjny. Skarb Państwa zaś nie poniósł odpowiedzialności za szkodę z tytułu wydania wadliwego przepisu, ponieważ SN uznał, że bezpośrednią przyczyną powstania szkody był akt stosowania prawa wydany przez organ jednostki samorządu terytorialnego i to jednostka ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą. Tak więc owa gmina odpowiadała za niewadliwe zastosowanie będącego wtedy w mocy przepisu prawa.
dr Magdalena Niziołek, kancelaria Wardyński i Wspólnicy
1 E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 380.
2 L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007, s. 148.
3 M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu bezprawia normatywnego RPEiS nr 1, 2005 , s. 13.
4 A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art. 4171 Kodeksu cywilnego, Lex.
5 Por. postanowienie SN z 30 maja 2003 r., III CZP 34/2003, Prok. i Pr. 2004, nr 2, poz. 30.
6 A. Rzetecka-Gil, Komentarz…
7 M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP z. 3, 2003, s. 8.
8 P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 325.
