Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej | Co do zasady

Wchodząca właśnie w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego po raz pierwszy kompleksowo reguluje możliwość odstąpienia przez organ administracji od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Z możliwości tej będą mogli korzystać przedsiębiorcy, o ile spełnione będą przesłanki do zastosowania tej szczególnej instytucji.

Jak było do tej pory?

Z uwagi na brak kodeksowego uregulowania odstąpienia od wymierzenia kary organy administracji, działając w ramach i na podstawie przepisów prawa, po zidentyfikowaniu naruszenia przepisów regulacyjnych (np. w zakresie oznakowania produktów czy rejestracji zakładów produkcyjnych) nakładały na przedsiębiorców kary pieniężne. Miało to miejsce nawet wtedy, gdy uchybienie przepisom regulacyjnym było znikome lub nie niosło istotnych konsekwencji dla uczestników danego rynku, np. konsumentów. Sami inspektorzy przeprowadzający kontrolę lub postępowanie pokontrolne niejednokrotnie nakładali kary pieniężne kierując się czysto formalnymi przesłankami, bowiem przepisy nie przewidywały możliwości oceny zasadności nałożenia kary na przedsiębiorcę i odstąpienia od jej nałożenia.

Tymczasem dla przedsiębiorców już samo dostosowanie działalności do nakazów inspekcji (związanych np. z obowiązkiem wycofania produktu z rynku czy też zmiany jego oznakowania) może oznaczać ogromne nakłady finansowe. W takiej sytuacji dodatkowa kara pieniężna ma nieobojętny wpływ na konkurencyjność przedsiębiorstwa, a dla małych i średnich przedsiębiorców może oznaczać być lub nie być na rynku.

Biorąc pod uwagę wzrost liczby obowiązków administracyjno-prawnych zawartych w wielu regulacjach sektorowych (np. żywnościowych, farmaceutycznych, konsumenckich, przewozowych czy budowlanych) oraz zwiększenie wysokości kar administracyjnych (kalkulowanych niejednokrotnie jako określony procent od obrotu przedsiębiorcy lub wielokrotność średniego wynagrodzenia publikowanego przez GUS), wprowadzenie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary stwarza szansę na przywrócenie równowagi pomiędzy sytuacją przedsiębiorców a pozycją organów administracyjnych.

Pouczenie zamiast kary pieniężnej – w jakich sytuacjach?

Wychodząc od modeli kilku zasadniczo różnych regulacji szczególnych dotyczących odstąpienia od wymierzenia kary (przypomnijmy tutaj przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zakresie tzw. postępowania leniency, ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych czy też Kodeksu drogowego), ustawodawca przyjął pewien kompromisowy model instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Zgodnie z przyjętą regulacją zawartą w art. 189f k.p.a. organ administracji w dwóch przypadkach obligatoryjnie wydaje decyzję o odstąpieniu od wymierzenia kary i poprzestaje na udzieleniu pouczenia, a w jednym przypadku może podjąć decyzję o odstąpieniu:

• organ odstępuje od wymierzenia kary, jeżeli stwierdzi, że waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa,
• organ odstępuje od wymierzenia kary, jeżeli za dane zachowanie strona została już ukarana – karą administracyjną wydaną przez inny uprawniony organ lub też zostały na stronę sankcje karne lub karno-skarbowe,
• organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli strona w wyznaczonym przez organ terminie przedstawi dowody na to, że usunęła naruszenie lub powiadomiła właściwe podmioty o naruszeniu prawa, a przy tym zachowania te pozwolą na spełnienie celów postępowania (np. zapewnią realną ochronę konsumenta przed skutkami naruszeń przepisów regulacyjnych).

Kluczowe jest zachowanie strony

Proaktywne zachowanie strony w toku postępowania zwiększa szansę na otrzymanie od organu pouczenia, a nie kary pieniężnej. W wielu sytuacjach będzie to zresztą warunkiem koniecznym do zastosowania przez organ tej szczególnej instytucji.

Strona niezwłocznie po zidentyfikowaniu naruszenia powinna dobrowolnie zaniechać dalszego naruszania przepisów. Jeśli na przykład przedsiębiorca się zorientuje, że do druku skierowano niewłaściwe wersje etykiet środków spożywczych, na których zamiast słowa „składniki” widnieje słowo „skład” lub też składniki o charakterze alergennym nie zostały wydrukowane pogrubioną czcionką, powinien on niezwłocznie skorygować ten błąd i zlecić druk prawidłowych etykiet.

Następnie strona lub reprezentujący ją pełnomocnik powinna wskazać inspekcji kontrolującej rynek argumenty świadczące o tym, że naruszenie miało charakter znikomy. W przypadku produktów konsumenckich znikome naruszenie powinno być interpretowane z uwzględnieniem stopnia zagrożenia naruszenia dla ochrony interesów konsumentów. Jeżeli mamy do czynienia jedynie z naruszeniem przepisów stricte formalnych, np. wymagających stosowania słowa „składniki”, a nie skład”, to naruszenie tego rodzaju należałoby kwalifikować jako znikome.

Wybór metody usunięcia naruszenia

Nawet gdy organ oceni, że naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego, to i tak może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli strona w wyznaczonym przez organ terminie przedstawi dowody na to, że usunęła naruszenie lub powiadomiła właściwe podmioty o naruszeniu prawa. Zatem gdyby inspekcja uznała, że np. brak pogrubienia składników alergennych na etykiecie środka spożywczego nie jest znikomym naruszeniem, ponieważ może utrudniać wybór produktów przez alergików i narażać ich na ryzyko spożycia produktu o nieodpowiednim dla nich składzie, to i tak organ może odstąpić od nałożenia kary, jeżeli strona podejmie adekwatne do zagrożenia środki mające na celu usunięcie naruszenia, np. umieści na produkcie lub w punktach sprzedaży dodatkowe informacje o obecności alergenów.

Sposób usunięcia naruszenia prawa (lub ewentualnie powiadomienia właściwych podmiotów o naruszeniu prawa) powinien być zaproponowany przez stronę z uwzględnieniem takich metod, które są zarazem skuteczne, ale i optymalne z praktycznego punktu widzenia. Ostateczny wybór odpowiednich środków może być wynikiem negocjacji pomiędzy stroną i organem, a wydane przez organ postanowienie w tym przedmiocie może odzwierciedlać kompromis pomiędzy stanowiskiem organu oraz strony.

Odstąpienie od kary pieniężnej, ale czy tylko?

Co prawda przepisy dotyczące odstąpienia od wymierzenia kary dotyczą jedynie kary pieniężnej, lecz w praktyce może okazać się, że nałożenie innych kar administracyjnych w postaci nakazów lub zakazów określonego zachowania będzie i tak bezprzedmiotowe, ponieważ strona podjęła tego rodzaju zachowania dobrowolnie, np. zaprzestała naruszeń lub też usunęła jego skutki. Proaktywna postawa strony oraz dialog z organami nadzoru może więc doprowadzić do sytuacji, w której żadne kary nie są nakładane, a jedyną sankcją jest otrzymanie od organu pouczenia. Praktyka pokaże, na ile strony postępowań oraz organy będą gotowe, aby korzystać z nowych zasad nakładania kar oraz koncyliacyjnych metod usuwania skutków naruszeń przepisów regulacyjnych.

Joanna Krakowiak, praktyka life science i postępowań regulacyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy