Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej | Co do zasady

Tematyka odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej nie jest powszechnie znana. Wiele osób nie jest świadomych szerokich uprawnień, którymi dysponują w związku z działaniami organów władzy publicznej. W efekcie poszkodowani nie dochodzą zwykle naprawienia szkód powstałych w związku z działalnością szeroko rozumianej administracji publicznej.

Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej nie jest nowością w prawie polskim. Jej genezy należy szukać już w Konstytucji z 1921 r., która przewidywała solidarną odpowiedzialność Skarbu Państwa i odpowiedzialnego za szkodę organu. Stosowne przepisy zostały też zawarte w ustawie z 15 października 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, które następnie niemal całkowicie powtórzono w art. 417 – 421 Kodeksu cywilnego z 23 kwietnia 1964 r. Przepisy Kodeksu cywilnego, z wyjątkiem uchylonych art. 418 – 420², obowiązują w tym zakresie do dziś.

Instytucja odpowiedzialności Skarbu Państwa nie jest dziś wyrazem wyłącznie dobrej woli polskiego ustawodawcy. Na uprawnienia każdego obywatela Polski ma wpływ zarówno prawo międzynarodowe, jak i prawo Unii Europejskiej, w tym bogate orzecznictwo sądów wspólnotowych. Prawo do odszkodowania z tytułu wykonywania władzy publicznej jest też zawarte w art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotów władzy publicznej uregulowana jest w Kodeksie cywilnym oraz w przepisach szczególnych.

Odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotów władzy publicznej za niezgodne z prawem działania lub zaniechania

Władza publiczna ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu tej władzy (art. 417 § 1 k.c.), jak również za szkodę, która powstała w związku z wydaniem aktu normatywnego (art. 417¹ § 1  k.c.), prawomocnego orzeczenia albo ostatecznej decyzji (art. 417¹ § 2  k.c.), jak również w związku z niewydaniem orzeczenia, decyzji (art. 417¹ § 3 k.c.) albo aktu normatywnego (art. 417¹ § 4 k.c.), gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa.

Podmiotami władzy publicznej, które ponoszą odpowiedzialność, są Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne osoby prawne wykonujące władzę publiczną z mocy prawa. Odpowiedzialność Skarbu Państwa wiąże się z działalnością poszczególnych jednostek organizacyjnych, których organy reprezentują Skarb Państwa w sprawach odszkodowawczych (stationes fisci). Wśród tych podmiotów wyróżnić można między innymi: ministrów, wojewodów, organy rządowej administracji zespolonej (np. wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska, wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego) oraz organy administracji niezespolonej (np. naczelnicy urzędów skarbowych, naczelnicy urzędów celnych). Odpowiedzialność podmiotów władzy publicznej powstać może również w związku z funkcjonowaniem m.in. Agencji Nieruchomości Rolnych czy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Skarb Państwa ponosi również odpowiedzialność za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu czynności przez komornika. Odpowiedzialność ta jest jednakże solidarna z komornikiem, który w pierwszej kolejności obowiązany jest do naprawienia szkody wywołanej swoimi czynnościami (art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji).

Skarb Państwa nie ponosi natomiast odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez notariusza przy wykonywaniu czynności notarialnych. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie ciężar odpowiedzialności odszkodowawczej został przesunięty na notariusza, który obowiązany jest do posiadania ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej (art. 19a oraz art. 49 Prawa o notariacie).

Odpowiedzialność podmiotów władzy publicznej może powstać w zasadzie w każdej dziedzinie życia gospodarczego, na styku funkcjonowania przedsiębiorców, osób fizycznych oraz administracji publicznej. Ma to szczególne znaczenie dla podmiotów gospodarczych, gdyż z uwagi na zakres i wielkość prowadzonej działalności wadliwe działania organów władzy publicznej mogą prowadzić do powstania szkód dużych rozmiarów bądź szeregu innych negatywnych konsekwencji. Skutkiem takich działań może być bowiem ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej, niemożność realizacji zleceń dla kontrahentów, utrata rynku, utrata renomy na rynku, konieczność redukcji zatrudnienia, a w skrajnych przypadkach nawet upadłość.

Szczególnie widoczne przypadki występowania szkód u przedsiębiorców mają związek z funkcjonowaniem organów podatkowych lub organów celnych. Wiąże się to w szczególności z wadliwym nakładaniem obciążeń finansowych na przedsiębiorców, zajmowaniem w toku postępowań urządzeń przedsiębiorstwa czy też towarów. Na dodatek organy te wyposażone są w instrumenty prawne, które pozwalają im na szybkie wyegzekwowanie podjętych decyzji (zanim np. zdążą one zostać zbadane przed sądem administracyjnym, gdzie zostaną uznane za błędne). Działania te w znacznym stopniu utrudniają prowadzenie bieżącej działalności, uniemożliwiają wywiązanie się z zaciągniętych zobowiązań kontraktowych oraz negatywnie wpływają na płynność finansową, co w konsekwencji skutkuje powstaniem szkody.

Często dopiero po wielu latach okazuje się, że podjęte przez administrację publiczną czynności miały charakter wadliwy, a odzyskany po długim czasie towar bywa uszkodzony czy wręcz zupełnie pozbawiony wartości.

Negatywne skutki wadliwej działalności organów władzy publicznej powstać mogą u podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa z branży energetycznej, wydobywczej, paliwowej, lotniczej, transportowej czy u różnego rodzaju producentów, którzy w prowadzonej działalności posługują się koncesjami i zezwoleniami. Każda wadliwa odmowa wydania koncesji czy zezwolenia bądź ich odebranie prowadzić może do powstania szkody podmiotu, który poczynił inwestycje, a utracił możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w danym obszarze.

Odpowiedzialność podmiotów władzy publicznej może być też spowodowana odmową wydania decyzji administracyjnej bądź wydaniem decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem. Z takimi przypadkami mamy do czynienia np. w sprawach związanych z działalnością deweloperów oraz firm budowlanych. Odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy bądź pozwoleniu na budowę, ale również wydanie wadliwych decyzji, kontestowanych później, może prowadzić do nieprzeprowadzenia bądź niedokończenia inwestycji budowlanej, a w konsekwencji do utraty zainwestowanych środków finansowych oraz nieuzyskania planowanych zysków. Powyższe kwestie opisaliśmy w artykule „Odpowiedzialność władzy publicznej w procesie inwestycji budowlanej”.

Wskazane powyżej naruszenia to tylko niektóre z możliwych sytuacji mogących rodzić odpowiedzialność organów władzy publicznej na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.

Przepisy szczególne względem Kodeksu cywilnego

Przytoczone wyżej podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa nie są wyczerpujące, na co wprost wskazuje art. 421 k.c. Przepis ten stanowi, że art. 417, art. 417¹ i art. 417² k.c. nie mają zastosowania, jeżeli odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej uregulowana jest w przepisach szczególnych.

Takimi przepisami są m.in. przepisy Kodeksu postępowania karnego regulujące odpowiedzialność za niesłuszne skazanie oraz niesłuszne tymczasowe aresztowanie bądź zatrzymanie (art. 552 – 558 k.p.k.). Należy pamiętać jednak, że problem odpowiedzialności karnej może być również konsekwencją podejrzenia popełnienia przestępstwa o charakterze gospodarczym i może bezpośrednio dotykać działalności prowadzonej przez przedsiębiorców. Wadliwe działania organów państwowych w takich sprawach będą niosły negatywne konsekwencje nie tylko dla osoby objętej postępowaniem karnym, ale również dla przedsiębiorstwa, którego taka osoba była reprezentantem. Im wyższe stanowisko jednostka ta piastowała, tym większe konsekwencje wizerunkowe, a w konsekwencji finansowe poniesie podmiot gospodarczy.

Inną podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa za wadliwe działania są przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, regulujące kwestie odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowań. Odpowiedzialność podmiotów publicznych na podstawie tej ustawy opisaliśmy w artykule „Przewlekłość postępowania i jej skutki”.

Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą również w oparciu o umowy międzynarodowe o wzajemnym popieraniu i wspieraniu inwestycji – zwane umowami BIT (Bilateral Investment Treaties), na podstawie których państwo polskie zapewniło inwestorom zagranicznym z danego kraju bezpieczeństwo i ochronę inwestycji. Dochodzenie roszczeń przez inwestorów zagranicznych następuje przed międzynarodowymi trybunałami arbitrażowymi.

Odpowiedzialność organów władzy publicznej za działania legalne

Opisane wcześniej przypadki odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej wiążą się z ich działaniami niezgodnymi z przepisami prawa, a więc działaniami bezprawnymi. Przesłanka bezprawności nie zawsze jest jednak wymagana do powstania odpowiedzialności organów władzy publicznej. Wyjątkowo bowiem można mówić o odpowiedzialności za działania legalne, podjęte w interesie publicznym. Jako przykład wskazać można przede wszystkim kwestie wywłaszczenia – w związku z przygotowaniem inwestycji drogowych¹ czy te dotyczące nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne². Do tej samej kategorii zaliczyć trzeba m.in. szkody powstałe w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego korzystanie z nieruchomości lub z jej części stało się niemożliwe bądź znacznie ograniczone³.

Podsumowanie

W zestawieniu z rozwiązaniami europejskimi konstrukcja odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej w prawie polskim przyznaje jednostkom szerokie możliwości. Wielość podstaw prawnych, wsparta bogatym orzecznictwem, wyposaża poszkodowanych w silne instrumenty w walce z działaniami i zaniechaniami władz. Warto z nich czasem skorzystać.

Leszek Zatyka, Aleksandra Florek, praktyka reprywatyzacyjna kancelarii Wardyński i Wspólnicy