Nie można dwa razy skarżyć tego samego | Co do zasady

Przejdź do treści
Zamów newsletter
Formularz zapisu na newsletter Co do zasady

Nie można dwa razy skarżyć tego samego

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł niedawno, że nie jest dopuszczalne uznanie, że stronie przysługuje możliwość podwójnego skarżenia tej samej kwestii – w omawianym przypadku zwrotu dotacji – raz w wyniku zaskarżenia wystąpienia pokontrolnego, a drugi raz poprzez zaskarżenie decyzji administracyjnej.

Wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., I GSK 684/18

Wniosek płynący z komentowanego orzeczenia wydaje się dosyć oczywisty, ale jak to często bywa, diabeł tkwi w szczegółach. Kwestie aktów i czynności, które podlegają kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) pozostają bowiem nieoczywiste i bardzo często rozstrzygnięcie o dopuszczalności skargi na konkretny akt organu administracji publicznej następuje dopiero, kiedy taka skarga znajdzie się na wokandzie sądu administracyjnego.

Kontrola dotacji – czy to się da zaskarżyć

W omawianej sprawie strona wniosła skargę na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, sporządzone w wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie oceny prawidłowości wykorzystania przez stronę dotacji podmiotowej na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów oraz oceny prawidłowości wykorzystania tej dotacji.

Wojewódzki sąd administracyjny wniesioną skargę odrzucił – uznał bowiem, że zaskarżony akt nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tytułem przypomnienia, przepis ten wskazuje że Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pod taką bardzo rozbudowaną definicją – dodatkowo precyzowaną przez sądy administracyjne kolejnymi orzeczeniami – kryją się, upraszczając, akty inne niż decyzje administracyjne i zaskarżalne postanowienia w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym.

WSA: wystąpienie pokontrolne to tylko opis faktów

Przyczyną odrzucenia skargi było ustalenie przez sąd administracyjny, że wystąpienie pokontrolne [n]ie ustala (…) praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego.

Rzeczywiście, w nauce prawa wskazuje się wyraźnie na konieczny prawotwórczy aspekt takiego aktu, jeżeli ma podlegać kontroli sądowej – musi kształtować w jakiś sposób prawa lub obowiązki strony1. Z braku takiego charakteru wystąpienia pokontrolnego sąd skargę odrzucił.

Strona nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i odrzucenie skargi zaskarżyła skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA potwierdza – wystąpienie pokontrolne niezaskarżalne, dopiero decyzja

NSA skargę kasacyjną oddalił, podzielając i rozwijając poglądy przedstawione przez WSA.

Sąd kasacyjny zgodził się, że wystąpienie pokontrolne ma charakter przede wszystkim opisu faktów w sprawie, tym samym nie ustala praw i obowiązków kontrolowanego. Co więcej, sąd dodał że Wystąpienie pokontrolne nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Wydanie wyniku kontroli jest czynnością mającą na celu ustalenie błędów i zalecenie ich usunięcia, nie ma on charakteru aktu ustalającego prawa lub obowiązki, tak jak decyzja administracyjna.

Sąd przywołał przy tym szereg poglądów doktryny i orzecznictwa, które wypowiadają się podobnie, a także zwrócił uwagę na faktycznie niewiążący charakter zaleceń wynikających z protokołu pokontrolnego: Niewykonanie wniosków i zaleceń zawartych w dokumencie, nie może być podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej. Innymi słowy, sformułowany w zakwestionowanym piśmie wniosek zalecający zwrot określonej kwoty nie może być uznany za stwierdzenie istnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Sformułowany w omawianych zaleceniach wniosek dotyczący zwrotu określonej kwoty, w istocie rzeczy stanowi powiadomienie o zamiarze podjęcia działań ukierunkowanych do windykacji tej kwoty na właściwej drodze prawnej w przypadku braku dobrowolnego jej uregulowania (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07, LEX nr 485377).

W tym ostatnim aspekcie NSA zwrócił też uwagę, że dopiero niewykonanie zaleceń pokontrolnych może być podstawą do wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu dotacji. W tym postępowaniu natomiast strona ma już pełne uprawnienia procesowe, z możliwością zaskarżenia decyzji zwrotowej włącznie: strona nie zgadzając się [z] zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej, a później skierować skargę do WSA. Tym samym stronie w spornym zakresie będzie przysługiwała ochrona sądowa.

W tym ostatnim postępowaniu sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej, która jest zadaniem sądów administracyjnych, będzie więc zapewniona i strona będzie mogła z niej skorzystać na wypadek niewłaściwego w jej ocenie rozstrzygnięcia.

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy


1 Por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2017, s. 62, w Nb 31: Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. post. NSA z 28.11.2005 r., I OSK 1756/06, Legalis). Elementy powyższe określane są w literaturze przedmiotu jako „konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4” [por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu (2008), s. 31 i 32; B. Adamiak, Z problematyki, s. 9].