Kiedy strona poniesie koszty postępowania administracyjnego?
Koszty postępowania administracyjnego z reguły ponosi organ administracji publicznej w granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Czy można jednak odstąpić od tej zasady, i to nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, ale przepisu szczególnego?
Wyroki WSA w Krakowie: z 7 marca 2014 r. (II SA/Kr 199/14), z 6 marca 2014 r. (II SA/Kr 43/14), z 22 listopada 2013 r. (II SA/Kr 324/13), z 6 września 2013 r. (II SA/Kr 714/13), z 11 lipca 2013 r. (II SA/Kr 475/13), z 21 czerwca 2013 r. (II SA/Kr 471/13)
Postępowanie administracyjne dla strony w nim uczestniczącej jest w zasadzie bezkosztowe – pomijając opłaty skarbowe płacone przez wnioskodawcę od wniosku w niektórych rodzajach spraw. Przyjęto bowiem, że kosztami powstałymi w toku procedowania obciążony zostaje organ administracji publicznej. Powyższa reguła znajduje potwierdzenie w sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej (będącej zasadą ogólną postępowania administracyjnego). Zgodnie z nią ciężar dowodu spoczywa na organie administracji publicznej, który zobowiązany jest do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, opierając się na całości zebranego materiału dowodowego.
Stronę postępowania, zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., można obciążyć jedynie takimi kosztami, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Za koszty niewynikające z ustawowego obowiązku organu uważa się koszty będące następstwem przeprowadzenia czynności, których pominięcie nie mogłoby stanowić podstawy do wskazania wadliwości postępowania organu.
Wyjątki od powyższej zasady są dopuszczalne, ale jedynie na podstawie przepisów szczególnych. Musi być jednak spełniony dodatkowy warunek – każde odstępstwo od zasady winno być zdefiniowane w sposób jednoznaczny i nienastręczający wątpliwości. Jak wskazał NSA, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto niekwestionowaną zasadę, że racjonalny ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać (wyrok NSA z 15 czerwca 2011 r., I OSK 434/11, Legalis).
Z powyżej opisanej reguły WSA w Krakowie w szeregu orzeczeń wyprowadził wniosek, że kosztami postępowania można próbować obciążyć stronę tylko wówczas, gdy przeprowadzenie dowodu nie wynika z pewnością z obowiązków organu wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku także z przepisów rangi konstytucyjnej chroniących prawo własności (art. 21 Konstytucji).
Koszty nabycia nieruchomości pod drogi
Wspomniany pogląd został sformułowany przez WSA w Krakowie w sprawach dotyczących zwrotu kosztów postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania za nabycie nieruchomości pod budowę dróg publicznych przez gminę.
Wątpliwość odnosząca się do kosztów postępowania powstała w kontekście kosztów sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych w celu wyceny nieruchomości, która miała być zajęta pod drogę publiczną. Kosztami tymi w sprawie początkowo obciążano gminę nabywającą prawo własności, opierając się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. „specustawa drogowa”). Przepis ten odnosi się do „kosztów nabycia nieruchomości pod drogi”, a w poszczególnych sprawach został uznany przez organy administracji za przepis szczególny, mogący stanowić wyjątek od reguły rozdziału kosztów zawartej w k.p.a.
Sąd administracyjny dokonał uważnej wykładni pojęcia występującego w art. 22 ust. 1 specustawy oraz właściwych pojęć w k.p.a., jednoznacznie orzekając, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Sąd stwierdził, że obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości, jednak w zakres owego ekwiwalentu nie wchodzą koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Sąd zaznaczył, że obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego powinny jasno wynikać z norm prawnych (z wyroku w sprawie II SA/Kr 471/13).
Wobec powyższej analizy niemożliwe jest zdaniem sądu uznanie kosztów nabycia nieruchomości za koszty postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania. Nadto niejednolicie interpretowany art. 22 ust. 1 specustawy nie może stanowić lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem nie jest podstawą do obciążenia kosztami strony postępowania.
Wzmocniona pozycja strony postępowania
Przedstawione orzeczenia WSA w Krakowie zasługują na aprobatę, bowiem potwierdzają i umacniają pozycję strony w różnego rodzaju postępowaniach administracyjnych.
Podkreślenie konieczności dokonywania wąskiej wykładni art. 262 § 1 k.p.a. wskazuje na wyjątkowy charakter obciążania strony postępowania jakimikolwiek kosztami dodatkowymi.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że katalog przypadków wyliczonych w art. 262 § 1 k.p.a. jest zamknięty, a co więcej sąd ogranicza możliwości nakładania obowiązków na strony do sytuacji, które jednoznacznie wynikają z norm prawnych, a nie są jedynie domniemywane lub przyjmowane wyłącznie na podstawie praktyki danych organów administracji publicznej.
Wyroki te – choć formalnie wiążące jedynie w sprawach, w których zapadły – mają zatem dla praktyki większe znaczenie. Poddają bowiem wykładni pojęcia związane z kosztami postępowania administracyjnego i zakreślają granice, w których zabezpiecza się strony postępowania przed ponoszeniem kosztów, które nie powstały ani „w ich interesie”, ani też „na ich żądanie”.
Joanna Duda, Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
