Kary administracyjne w prawie gospodarczym a gwarancje praw jednostki
Reżim odpowiedzialności administracyjnej kierowany do osób fizycznych przypomina reżim odpowiedzialności karnej. Dlatego trzeba zagwarantować jednostce prawa proceduralne i ograniczyć wszelkie elementy, które czyniłyby sytuację jednostki niepewną.
W doktrynie prawa administracyjnego często zwraca się uwagę na podobieństwo odpowiedzialności administracyjnej i karnej. Dlatego tak ważne jest orzeczenie NSA z 17 września 2013 r. (sygn. akt II GSK 767/12), które dotyka dwóch istotnych zagadnień.
Początek biegu terminu
Pierwsze z nich dotyczy określenia początku biegu 6-miesięcznego terminu uprawniającego Komisję Nadzoru Finansowego do nałożenia kary za niedopełnienie obowiązków informacyjnych na członka zarządu spółki notowanej na giełdzie papierów wartościowych. Termin ten liczony jest – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych – od wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Kwestia ta należy jednak do spornych w doktrynie i orzecznictwie.
Rozpoznając skargę, NSA musiał rozważyć, czy bieg terminu 6 miesięcy należy liczyć od doręczenia decyzji o nałożeniu na spółkę kary za niedopełnienie obowiązków informacyjnych, czy też od dnia wydania przedmiotowej decyzji. Ustawa posługuje się terminem „wydanie”, który w orzecznictwie sądów administracyjnych bywał utożsamiany z chwilą, w której adresat decyzji mógł się z nią zapoznać. NSA w rozpoznawanej sprawie przyjął pogląd, że początek biegu 6-miesięcznego terminu dla KNF do nałożenia kary pieniężnej rozpoczyna się z dniem wydania – a więc podjęcia decyzji, tak jak definiuje ją art. 104 k.p.a, nie zaś jej doręczenia.
Należy się zgodzić z NSA, że wskazana interpretacja dyscyplinuje organ oraz stanowi gwarancję ochrony praw członka zarządu emitenta, gdyż wyznacza ramy czasowe, w których KNF może zastosować sankcję. Adresat normy prawnej ma w takiej sytuacji gwarancję, że po upływie sześciomiesięcznego terminu KNF nie będzie mógł go ukarać. NSA wyraźnie podkreślił odrębności i znaczenie terminów „wydanie decyzji” oraz „doręczenie decyzji” w orzecznictwie sądowym.
Sankcja za niedopełnienie obowiązków informacyjnych
Drugi problem dotyczy charakteru sankcji stosowanej w związku z niedopełnieniem obowiązków informacyjnych bądź ich nienależytym wypełnieniem, za którą spółce grozi kara wykluczenia z rynku czasowo bądź bezterminowo lub kara pieniężna do 1 000 000 zł (art. 96 ust. 14 ustawy o ofercie). W przypadku rażącego naruszenia odpowiedzialności może podlegać członek zarządu spółki-emitenta (art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie).
NSA stwierdził: „Zastosowanie sankcji administracyjnoprawnej wobec spółki publicznej jako emitenta papierów wartościowych (bądź wprowadzającego), czyli sankcja podstawowa, stanowi podstawę do zastosowania sankcji sprzężonej w stosunku do określonego kręgu osób (sankcja wtórna) odpowiedzianych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta papierów wartościowych. W przypadku rażącego naruszenia przez emitenta (lub wprowadzającego) sankcjonowanych obowiązków administracyjnoprawnych KNF może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełni funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100.000 zł”.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na następujące okoliczności. W postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 96 ustawy o ofercie KNF jest jednocześnie „sądem” i „oskarżycielem”. Wymaga to od regulatora szczególnie starannego podejścia w toku postępowania i przy podejmowaniu decyzji o wymierzaniu kar. Zgodnie bowiem z wykładnią logiczną analizowanych przepisów mogą istnieć takie naruszenia, które uzasadniają ukaranie spółki, jednak nie mają charakteru naruszeń rażących. Dodać do tego należy jeszcze stwierdzenie, że ta sama wykładnia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie prowadzi do wniosku, że mogą istnieć takie rażące naruszenia, które nie muszą zostać ukarane, bowiem ustawodawca posługuje się terminem „może”, który pozostawia organowi decyzję, czy ukarać czy też nie.
Wyobrazić sobie można bardzo wiele sytuacji faktycznych wpływających na przebieg postępowania związanego z karaniem emitenta na podstawie wskazanego przepisu, które w dalszej kolejności wywrzeć mogą istotny wpływ na ukaranie członka zarządu (upadłość emitenta, niezaskarżenie decyzji wydanej wobec spółki itp.).
Dlatego przy wymierzaniu sankcji na podstawie wspomnianego przepisu należy zachować szczególną precyzję i stosować jasne kryteria, gdyż wpływ takiej sankcji na sytuację prawną jednostki oraz jej karierę zawodową może być ogromny.
Janusz Tomczak, Marta Kozłowska, Praktyka Karna kancelarii Wardyński i Wspólnicy
