Aby móc wnieść skargę, musi upłynąć termin rozpatrzenia ponaglenia | Co do zasady

Ponaglenie jest stosunkowo nowym środkiem prawnym w postępowaniu administracyjnym, wprowadzonym nowelizacją, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. jako narzędzie do zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. Orzecznictwo formułuje jednak nowe wymogi, aby po wniesieniu ponaglenia móc skutecznie pójść ze sprawą do sądu administracyjnego.

Postanowienie WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2017 r., IV SAB/Po 70/17

Ponaglenie zastąpiło w sprawach wszczynanych po 1 czerwca 2017 r. przewidziane wcześniej przez art. 37 k.p.a. tzw. zażalenie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Obecnie uregulowana instytucja ponaglenia różni się istotnie od poprzedniego środka, gdyż obecne brzmienie art. 37 k.p.a. jest bardzo szczegółowe i zawiera też m.in. termin na rozpoznanie ponaglenia czy definicje legalne bezczynności i przewlekłości postępowania (szerzej pisaliśmy o tym w tekście Zażalenie a ponaglenie, czyli narzędzia zwalczania opieszałości organów w postępowaniu administracyjnym).

Przepis co do zasady jasny, ale wątpliwości są

Nie oznacza to, że regulacja nie budziła żadnych wątpliwości. Pierwsze z nich pojawiły się w praktyce sądowej już po paru miesiącach obowiązywania przepisu (pisałem o tym w tekście Kiedy można wnieść ponaglenie i następnie skargę do sądu?).

Omawiane tutaj orzeczenie poznańskiego sądu administracyjnego wskazuje natomiast na inną wątpliwość, dotyczącą tego, kiedy wniesione ponaglenie skutecznie wyczerpuje środki prawne, które przysługiwały skarżącemu przed wniesieniem sprawy do sądu (jako że kolejnym krokiem po wniesieniu ponaglenia może być skierowanie skargi na bezczynność lub przewlekłość właśnie do sądu administracyjnego).

Jak przebiegała sprawa

Skarżąca wniosła do WSA skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że sprawa po raz kolejny została przekazana przez samorządowe kolegium odwoławcze do organu I instancji, co oznacza, że od wznowienia postępowania sprawa trwa już siedem lat, natomiast od wydania decyzji, co do której toczy się postępowanie wznowieniowe się – dziewięć lat.

W tych okolicznościach sprawy, po paru miesiącach oczekiwania na jej rozstrzygnięcie (ponownie w pierwszej instancji) przez burmistrza miasta, skarżąca wniosła ponaglenie, a po nim skargę do sądu.

Jak rozstrzygnął sąd

Sąd omawianym postanowieniem skargę odrzucił, wskazując, że skarżąca nie spełniła wymagań formalnych wniesienia skargi, a mianowicie nie wyczerpała środków przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym.

WSA orzekł odmiennie od praktyki ukształtowanej na gruncie art. 37 k.p.a. sprzed nowelizacji, przyjmując że do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. „wyczerpania środka zaskarżania” w postaci ponaglenia z art. 37 k.p.a. dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast samo wniesienie tego środka do organu administracji (teza za Centralną Bazą Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przyjęty przez sąd pogląd jest zatem odmienny od przyjmowanego wcześniej. Dotychczas bowiem przyjmowało się, że wystarczy samo formalne wniesienie zażalenia na bezczynność, bez konieczności oczekiwania nie tylko na jego rozstrzygnięcie, ale też na cokolwiek innego. W praktyce oznaczało to nierzadko wysłanie skargi do sądu następnego dnia po wysłaniu zażalenia.

Uzasadniając przyjęty pogląd, WSA zwrócił uwagę na znowelizowany art. 37 k.p.a. oraz większy poziom jego szczegółowości zarówno w stosunku do poprzednio obowiązującej treści art. 37 k.p.a., jak i treści art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, która także przewiduje specyficzne dla postępowania podatkowego ponaglenie.

Właśnie na praktykę ukształtowaną na podstawie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej powołał się WSA, przyjmując, że obecnie także na gruncie ponaglenia z art. 37 k.p.a. wymagane jest, aby dla skutecznego wniesienia skargi do sądu upłynął termin rozpoznania ponaglenia przez organ administracji. Uzasadnienia w tym zakresie WSA upatruje w znowelizowanym art. 52 § 2 p.p.s.a., który także wyraźnie odwołuje się do ponaglenia jako jednego ze środków zaskarżenia.

Sąd zauważa także, że siedmiodniowy termin na rozpatrzenie ponaglenia może ulec pewnemu wydłużeniu w związku z zastrzeżonym w art. 37 § 4 k.p.a., maksymalnie 7-dniowym terminem na przekazanie ponaglenia przez skarżony organ prowadzący postępowanie, organowi wyższego stopnia. W konsekwencji należy przyjąć, że ustawowy termin na rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższego stopnia wynosi (zwłaszcza przy stosowanym przez Skarżącą obrocie elektronicznym) nie więcej niż 14 (7+7) dni, licząc od dnia otrzymania ponaglenia przez skarżony organ. Taki termin rozpoznania ponaglenia, a co za tym idzie odwleczenie o taki okres wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w ocenie poznańskiego WSA nie przyczynia się nadmiernie do przedłużenia postępowania.

Sąd w uzasadnieniu zwrócił także uwagę, że jest to właściwsza interpretacja nowych przepisów niż ta przyjęta w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, która odnosi się do regulacji art. 53 § 2b p.p.s.a.

Wnioski

Pogląd przyjęty przez poznański WSA jest interesujący, gdyż odstępuje od dotychczasowej wieloletniej praktyki ukształtowanej na podstawie art. 37 k.p.a.. Można jednak odnieść wrażenie, że stawia wymóg niewymagany ustawą, a zatem taki, który nie powinien stanowić podstawy odrzucenia skargi. Jest to tym bardziej zaskakujące, że przecież art. 37 k.p.a. został niedawno gruntownie nowelizowany i zgodnie z założeniem racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że ustawodawca zawarł w jego treści to, co zamierzał.

Rozpowszechnienie się tego poglądu może ograniczyć ilość spraw wpływających do sądów administracyjnych, ale chyba nie rozwiąże problemu, któremu przeciwdziałać mają ponaglenia – to jest bezczynności organów administracji i przewlekłości postępowań administracyjnych. Omawiane orzeczenie jest prawomocne, niemniej nie wiąże formalnie innych sądów. Warto więc śledzić, jak rozwinie się praktyka w tym zakresie.

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy