Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie fakultatywny
Wchodząca dzisiaj w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje także zmianę w zakresie skarżenia decyzji wydanych przez ministra albo samorządowe kolegium odwoławcze – od tej pory będzie można skarżyć je bezpośrednio do sądu administracyjnego.
Taką możliwość przewiduje nieco ukryty w treści nowelizacji przepis zmieniający art. 52 § 3 p.p.s.a. (który został zmieniony przez art. 9 ust. 2 lit. a) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw i z mocy art. 17 ust. 2 tej ustawy będzie miał zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejście w życie nowelizacji).
Kiedy można złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy?
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dostępny jedynie w niektórych kategoriach spraw. To, czy wniosek taki przysługuje, uzależnione jest od tego, jaki organ sprawę rozstrzyga.
Wyjaśnia tę kwestię art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra1 lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie jest zatem w zasadzie odwołaniem, ale kierowanym do tego samego organu, który wydał decyzję, i to ten organ ma – po raz drugi – przeanalizować sprawę i orzec o niej. Rozwiązanie takie, choć funkcjonuje od wielu lat, generalnie nigdy nie cieszyło się nadmierną popularnością. Naturalną tendencją organów administracji jest bowiem utrzymywanie w mocy własnych rozstrzygnięć, stąd pojawiały się głosy o zbędności takiego wniosku, jako niepotrzebnie odwlekającego przekazanie sprawy do sądu administracyjnego. Do rzadkości należały bowiem sytuacje, w których w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zapadało inne niż wcześniej rozstrzygnięcie.
Możliwość wyboru środka prawnego
Do tej pory zasadą było, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego należało wyczerpać przysługujące środki zaskarżenia, takie jak odwołanie, zażalenie czy właśnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak wyczerpania środków zaskarżenia kwalifikował się (na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) jako inna przyczyna niedopuszczalności skargi.
Nie korzystając z takich środków, tylko zwracając się do sądu administracyjnego, strona narażała się więc na odrzucenie wniesionej skargi, a zatem na sytuację, w której jej skarga nie zostanie w ogóle merytorycznie rozpatrzona.
Zmieniony art. 52 § 3 p.p.s.a. odwraca tę sytuację w przypadku spraw, w których stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu: Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
Tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy staje się wnioskiem fakultatywnym – strona może z niego skorzystać i spróbować uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie jeszcze w postępowaniu administracyjnym, przy ponownej analizie sprawy przez organ, albo też pominąć ten etap i od razu zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego.
Co niecodzienne w regulacjach procesowych, strona dostaje tym samym pewien wybór co do środka prawnego, z którego chce skorzystać i który ocenia jako bardziej korzystny ze swojego punktu widzenia.
Wybór ten będzie jednak ograniczony w sytuacji, gdy jedna ze stron wniesie skargę do sądu administracyjnego, a inna zwróci się o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu. Reguły kolizyjne w takim przypadku przewiduje art. 54a p.p.s.a. W takiej sytuacji skarga traktowana jest jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i sprawę rozpatruje organ. Wtedy możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie przysługiwać niejako ponownie, po wydaniu decyzji przez organ administracji działający w charakterze II instancji.
Pominięcie instancji?
W tym zakresie pojawia się jednak pytanie, czy taka zmiana nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej źródło jest ujęte już w Konstytucji (vide art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa), a także doprecyzowane w art. 15 k.p.a.2
Nowelizacja rozstrzyga jednak tę kwestię, bowiem zmienia także wspomniany art. 15 k.p.a., który odtąd przewiduje, że Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Zmiana ta wydaje się konieczna w świetle wprowadzanego rozwiązania i należy ocenić także, że jest zgodna z Konstytucją w odniesieniu do możliwości rezygnacji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Warto też zwrócić uwagę, że tą samą nowelizacją ustawodawca zdecydował się znieść obligatoryjność wezwania do usunięcia naruszenia prawa – które należało wykorzystać przed wniesieniem skargi w sytuacji, kiedy nie było innych środków zaskarżenia (np. w przypadku uchwał organów gminnych). Takie zmiany przewiduje art. 53 § 2a p.p.s.a. oraz zmienione przepisy samorządowe, wprowadzane art. 2, 6, 7 i 11 ustawy nowelizującej.
Dobry kierunek
Wprowadzenie fakultatywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i pozostawienie go do decyzji strony należy ocenić pozytywnie.
Moim zdaniem z jednej strony przyspieszy to załatwianie spraw, które przy braku korzystania z wniosku szybciej znajdą się na wokandzie sądu administracyjnego. Oznaczać to powinno także skrócenie ogólnego czasu potrzebnego na całościowe załatwienie sprawy administracyjnej, uwzględniając chociażby szybkość orzekania przez sądy administracyjne w pierwszej instancji3.
Z drugiej strony także same organy administracji, do których wnioski takie mogą być kierowane, mogą tym bardziej przy załatwianiu spraw i uzasadnianiu swoich decyzji starać się przekonać stronę o trafności podjętego rozstrzygnięcia, tak aby nie było konieczne ani składanie wniosku o ponowne rozpatrzenie, ani skarga do sądu administracyjnego.
dr Maciej Kiełbowski, praktyka sporów administracyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
1 Przy czym przez ministra rozumiemy zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych i odnoszące się do wydawania zaświadczeń.
2 Choć należy pamiętać, że już wcześniej funkcjonowały w systemie prawa rozwiązania przewidujące jednoinstancyjne postępowania administracyjne, np. postępowanie sporne przed Urzędem Patentowym.
3 Podając za Informacją o działalności sądów administracyjnych w 2016 roku, wyd. NSA, Warszawa 2017, s. 16, gdzie wskazano, że: Wojewódzkie sądy administracyjne załatwiły w terminie do 3 miesięcy średnio 38,27% skarg na akty i inne czynności oraz bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania. W terminie do 4 miesięcy załatwiono 50,01% skarg, a w terminie do 6 miesięcy 69,67% wskazanych skarg. Powyższe liczby świadczą o dużej sprawności postępowań przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi.
