Trudniej będzie realizować przedsięwzięcia wymagające uzyskania decyzji środowiskowej
Podpisana przez Prezydenta nowelizacja ustawy dotyczącej ocen oddziaływania na środowisko zwiększa uprawnienia organizacji ekologicznych i sprawia, że uzyskanie zezwoleń na realizację inwestycji będzie bardziej czasochłonne. Wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (powszechnie zwanej decyzją środowiskową) będzie mogło zostać wstrzymane, a postępowania w sprawie zezwoleń inwestycyjnych zawieszone. Prawo przewiduje jednak pewne środki, które mogą ograniczyć negatywne skutki takich rozstrzygnięć dla inwestorów.
Wprowadzenie nowych przepisów było niezbędne do pełnego wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Nowelizacja jest skutkiem skierowania przez Komisję Europejską uzasadnionej opinii z 7 marca 2019 r. (naruszenie nr 2016/2046) dotyczącej niewłaściwego wdrożenia przepisów dyrektywy dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Nowe przepisy zmierzają do wyeliminowania zidentyfikowanych nieprawidłowości oraz zwiększają uprawnienia stron i organizacji ekologicznych w postępowaniach dotyczących pozwoleń inwestycyjnych. Ponadto polskim rozwiązaniom prawnym zarzucono brak możliwości zwrócenia się do sądu o zastosowanie środków tymczasowych, które umożliwiłyby wstrzymanie realizacji planowanego przedsięwzięcia do czasu rozstrzygnięcia, czy decyzje nań zezwalające zostały wydane zgodnie z przepisami. Również i ten problem rozwiązują nowe przepisy, czemu warto nieco dokładniej się przyjrzeć. Nowelizacja wprowadza bowiem dwa nowe instrumenty umożliwiające wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: wstrzymanie wykonania decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, oraz wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej przez sąd administracyjny.
Wykonalność decyzji środowiskowej według stanu obecnego
Organ administracji wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach może nadać jej rygor natychmiastowej wykonalności. Dzięki temu inwestor może uzyskiwać kolejne decyzje inwestycyjne, takie jak decyzja o warunkach zabudowy czy też decyzja o pozwoleniu na budowę, nie czekając, aż zakończy się postępowanie odwoławcze od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rygor natychmiastowej wykonalności sprawia więc, że inwestor może się posługiwać decyzją środowiskową, zanim stanie się ona ostateczna. Jeżeli kolejne etapy uzyskiwania decyzji w procesie inwestycyjnym zostały sprawnie przeprowadzone, mogło się zdarzyć nawet tak, że inwestor mógł rozpocząć prace budowlane w chwili, gdy toczyło się jeszcze długotrwałe postępowanie odwoławcze od decyzji środowiskowej.
Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powinno być rozwiązaniem wyjątkowym, choć w praktyce niekiedy urzędnicy zbyt pochopnie z tego instrumentu korzystali. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany decyzji, jeżeli jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Często ta ostatnia przesłanka determinowała nadanie rygoru, choć jej wykazanie w praktyce powinno być bardzo trudne. Przepisy zostały bowiem skonstruowane w ten sposób, że nadanie rygoru jest wyjątkiem od reguły. Aby podkreślić wyjątkowość tej instytucji, uzależniono jej zastosowanie od wykazania ważnego interesu strony. Co więcej, ten interes powinien być „wyjątkowo ważny”. To zaś oznacza, że rygor natychmiastowej wykonalności powinien dotyczyć sytuacji absolutnie nadzwyczajnych.
Dla innych niż inwestor stron postępowania lub organizacji ekologicznych nadanie rygoru nie było korzystne. Skutki decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nie mogły zostać bowiem „wstrzymane” tak długo, jak długo kolejne rozstrzygnięcia były dla inwestora pozytywne. Inwestor mógł bowiem posługiwać się decyzją środowiskową opatrzoną rygorem przez cały okres postępowania odwoławczego. Jeżeli odwołania innych stron lub ekologów nie osiągnęły zamierzonego skutku i organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, to inwestor mógł się nią nadal posługiwać, pomimo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, do czasu ewentualnego uchylenia przez sąd. Sądy administracyjne nie mogły bowiem wstrzymać wykonania decyzji środowiskowych. Wprawdzie początkowo kwestia ta budziła wątpliwości, ale z czasem ukształtowała się dosyć jednolita linia orzecznicza potwierdzająca to stanowisko.
Wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
Nowelizacja wprowadza szereg zmian. Jeśli pierwszoinstancyjnej decyzji środowiskowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, organ rozpatrujący odwołanie będzie mógł w uzasadnionych przypadkach wstrzymać jej natychmiastowe wykonanie. Następować to będzie po rozpatrzeniu wniosku strony, w drodze postanowienia. Na to postanowienie będzie przysługiwać zażalenie. W przeciwieństwie jednak do zaskarżenia decyzji wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ wydający je może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. To zaś może oznaczać w skrajnym przypadku wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie postanowienia wstrzymującego natychmiastowe wykonanie decyzji środowiskowej. Zapewne dopiero praktyka i orzecznictwo rozstrzygną, w jakim zakresie takie działania będą dopuszczalne. Do tego czasu aspekt wykonalności decyzji środowiskowej będzie zapewne nową, niezwykle złożoną osią sporu.
Z perspektywy inwestora zainteresowanego jak najszybszą realizacją przedsięwzięcia można sformułować następujące rekomendacje. Przede wszystkim należy pamiętać, że wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej następować będzie na wniosek strony. Z reguły będzie to inna niż inwestor strona postępowania, która wniosła odwołanie od wydanej decyzji, i zażądała wstrzymania we wniesionym przez siebie odwołaniu. O tym, że taki wniosek został w ogóle złożony, inwestor może dowiedzieć się dopiero po otrzymaniu postanowienia wstrzymującego natychmiastowe wykonanie decyzji środowiskowej – czyli wtedy, gdy będzie już za późno na przedstawienie swoich argumentów.
Dlatego inwestor po uzyskaniu decyzji środowiskowej powinien skrupulatnie monitorować, czy któraś ze stron zażądała w odwołaniu wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Jeżeli taki wniosek wpłynął, zasadne jest niezwłoczne zapoznanie się z nim w siedzibie organu administracji (prawo nie przewiduje doręczania go inwestorowi) i sformułowanie kontrargumentacji wykazującej, że okoliczności zawarte we wniosku nie uzasadniają wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji.
Przepisy nie precyzują, jak należy rozumieć sformułowanie „w uzasadnionych przypadkach”, co jest przesłanką wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Wydaje się, że należy to rozumieć w ten sposób, że wystąpiły pewne wyjątkowe i nadrzędne okoliczności, które pomimo spełnienia szczególnych przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zdaniem organu odwoławczego przesądzają o konieczności powstrzymania wykonania decyzji. Powierzchowna analiza nowych przepisów może bowiem sugerować niepożądany kierunek wykładni.
Jak już wspomniano, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest instytucją wyjątkową, co potwierdza treść omówionych wyżej przesłanek odnoszących się do szczególnie ważnych i wyjątkowych okoliczności. Do unicestwienia skutków takiego rygoru nie powinien wystarczać „tylko” uzasadniony przypadek.
Trudno ocenić, w jaki sposób do postrzegania tego zagadnienia przychyli się orzecznictwo sądów i praktyka organów administracji. Można jednak przyjąć korzystną dla inwestorów wykładnię, że ten uzasadniony przypadek będący podstawą wstrzymania natychmiastowego wykonania to również okoliczność wyjątkowa. Nadanie bowiem decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności wskazuje, że zaistniała nadzwyczajna sytuacja uzasadniająca niezwłoczną realizację przedsięwzięcia.
Organ odwoławczy, rozpatrując wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powinien rozważyć, czy pomimo tych nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających nadanie rygoru istnieje interes w tym, żeby zaakceptować ryzyko spowodowania tych negatywnych skutków, którym rygor ma zapobiec. Wydaje się, że będzie to bardzo trudne i instytucja wstrzymywania natychmiastowego wykonania powinna być stosowana rzadko.
Wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez sąd administracyjny
Wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej dotyczy etapu odwoławczego od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Druga możliwość wstrzymania wykonania decyzji przewidziana nowelizacją dotyczy etapu zainicjowanego wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Tutaj odpowiednią regulację dotyczącą wstrzymywania wykonania zaskarżonych decyzji zawiera ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże w przypadku decyzji środowiskowych instytucja ta nie była stosowana, gdyż w orzecznictwie uznano, że decyzja środowiskowa sama w sobie nie uprawnia do realizacji przedsięwzięcia, więc wstrzymanie jej wykonania nie jest dopuszczalne.
Również tu nowelizacja przewiduje istotną zmianę. Wprost określa bowiem, że przepisy przewidujące wstrzymanie wykonania przez sąd należy stosować do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prawodawca dodaje jednocześnie, że przez trudne do odwrócenia skutki rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.
Z perspektywy inwestora warto wskazać, że obowiązek wykazania tych okoliczności ciąży na składającym taki wniosek, a zatem jego twierdzenia powinny być poparte dokumentami źródłowymi. W praktyce wydaje się, że będzie to jednak łatwe, gdyż sama nowelizacja wskazuje, że przez takie trudne od odwrócenia skutki należy rozumieć w praktyce jakiekolwiek następstwa realizacji przedsięwzięcia – co jest bardzo daleko idącym podejściem.
Wstrzymanie wykonania jest trwałe, gdyż traci moc dopiero z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę, a zatem dopiero po rozpatrzeniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. To zaś może trwać nawet kilka lat, co oznacza, że tak długo trwać może wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej.
Z perspektywy inwestorów należy pamiętać o tym, że postanowienia te sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Inwestorzy powinni korzystać z tej możliwości, mając jednak na uwadze, że zapewne trudno będzie określić okoliczności, które przesądzić mogą o zmianie postanowienia.
Pewnym korzystnym rozwiązaniem dla inwestorów jest wprowadzenie środków zmierzających do zapobieżenia długotrwałości postępowań. Wniosek o wstrzymanie wykonania musi zostać rozpatrzony w terminie 30 dni od daty wpływu do sądu. Jeżeli sąd pozytywnie się do niego ustosunkuje, to od daty wydania takiego postanowienia sąd powinien rozpatrzeć skargę w ciągu 3 miesięcy. Z kolei jeżeli zostanie wniesione zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania, NSA ma 2 miesiące na rozpoznanie zażalenia.
***
Nowelizacja przepisów o decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach niewątpliwie utrudni realizację inwestycji. Wprawdzie istnieją argumenty przemawiające za uznaniem, że wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności będzie trudne, jednak oponenci inwestycji znacznie łatwiej będą mogli uzyskać wstrzymanie wykonania takiej decyzji przez sąd administracyjny.
Nowe przepisy wejdą w życie 14 dni po ogłoszeniu nowelizacji w Dzienniku Ustaw. Przepisy przejściowe przewidują możliwość stosowania nowych rozwiązań w toczących się postępowaniach.
O nowelizacji z punktu widzenia organizacji ekologicznych piszemy w artykule „Nowe uprawnienia organizacji ekologicznych – z korzyścią dla środowiska?”
dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
