Postanowienia planu miejscowego muszą szanować zasadę proporcjonalności
Rada gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może postępować dowolnie. Z jednej strony związana jest postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a z drugiej – konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II OSK 1540/13
Wyrok WSA w Krakowie z 2 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1276/12
Gmina posiada tzw. władztwo planistyczne. Pozwala to jej, przede wszystkim poprzez uchwalanie studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, kształtować ład przestrzenny na swoim terenie. Takie władztwo gminy może być jednak istotnie dolegliwe dla mieszkańców gminy i przedsiębiorców wykonujących w jej granicach działalność gospodarczą. Plany miejscowe mogą bowiem bardzo ograniczać możliwość zabudowy bądź inwestycji na danym terenie. Czy wobec tego gmina może korzystać z takiej władzy w sposób dowolny?
Miał być dom z ogrodem niedaleko lotniska
Rozpatrywana przez NSA sprawa dotyczyła planu miejscowego istotnie ograniczającego możliwość zabudowy działek nieopodal lotniska Kraków-Balice. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, ujęte w studium zagospodarowania nieruchomości skarżących opisano symbolem MNw, co oznaczało tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo. Jednocześnie przeznaczenie terenów pozostawiono do zweryfikowania i uściślenia na etapie przygotowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z udziałem także Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.
Skarżące występowały wcześniej o ustalenie warunków zabudowy co do budowy domów jednorodzinnych na nieruchomościach, niemniej decyzje takie nie zostały wydane z uwagi na zawieszenie postępowania ze względu na opracowanie planu (możliwość taką przewiduje art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzyskane uzgodnienia wskazywały jednak na możliwość budowy domów mieszkalnych, a ponadto organ administracji lotniczej uzgodnił dla sąsiedniej działki projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotyczącej budowy pięciu budynków jednorodzinnych o wysokości całkowitej do 9 m nad poziom terenu.
Zgodnie z planem będzie sam ogród
W planie miejscowym nieruchomości skarżących zostały jednak opisane symbolem 2ZG i przeznaczone na tereny zieleni ogrodowej, z dopuszczeniem obiektów i urządzeń, w tym obiektów małej architektury, niemniej bez możliwości stawiania jakichkolwiek budynków.
Rada gminy wskazała, że uchwała w tym zakresie została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej, po uzyskaniu wymaganych uzgodnień i rozpatrzeniu wniosków i uwag. Wyjaśniono także, że z uwagi na geograficzną bliskość lotniska Kraków-Balice projekt tego planu musiał zostać sporządzony z uwzględnieniem przepisów Prawa lotniczego, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz „Dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków/Balice (EPKK)”.
WSA: plan nieważny w części, gdyż ogranicza w sposób dowolny
W tym stanie rzeczy i nie zgadzając się z ograniczeniem wynikającym z uchwalonego planu miejscowego, skarżące – właścicielki nieruchomości objętych planem – wniosły skargę do sądu administracyjnego.
Rozstrzygnięcie zapadłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w zasadniczej części (pomijając niektóre rozstrzygnięcia formalne) przyznało rację skarżącym. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej planu w zakresie terenu oznaczonego 2ZG oraz w części tekstowej – postanowień odnoszących się do terenu 2ZG.
Stwierdzając nieważność w tym zakresie, sąd uwzględnił wymogi stawiane w pismach Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wynikało z nich, że na terenie przeszkód rozległych naniesionych na dokumentację rejestracyjną lotniska maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, a jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) ma być niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. Ponieważ jednak dla jednej z działek najwyższa rzędna przeszkody rozległej wynosiła 369 m n.p.m., WSA doszedł do wniosku, że wybudowanie na tej działce (położonej w najwyższym punkcie 360 m n.p.m.) budynku o wysokości 8,9 m spełni wspomniany wymóg, gdyż wysokość bezwzględna budynku w metrach nad poziom morza (368,9 m) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, tj. 369 m n.p.m.
Tym samym przeznaczenie danej działki i innych działek położonych na terenie oznaczonym 2ZG na zieleń ogrodową zostało uznane za niezgodne z kierunkiem zagospodarowania wskazanym w studium jako MNw.
WSA ocenił także, że właścicieli wskazanych działek pozbawiono prawa do zabudowy terenu bez żadnego uzasadnienia – w sposób dowolny i arbitralny. Tymczasem rada gminy powinna w uzasadnieniu uchwały wyjaśnić przesłanki, którymi się kierowała, tym bardziej że właściciele działek objętych przeznaczeniem 2ZG ze względu na postanowienia studium mogli się spodziewać i spodziewali się, że ten teren zostanie przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
NSA: plan miejscowy musi uwzględniać zasady konstytucyjne, w tym zasadę proporcjonalności
Gmina wniosła od takiego wyroku skargę kasacyjną, niemniej NSA ją oddalił.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał przede wszystkim, że dokonując ustaleń w planie miejscowym rada gminy w toku prac planistycznych zobowiązana jest do dokonania autointerpretacji uchwalonego uprzednio studium bacząc, by projekt planu miejscowego odpowiadał określonej w studium polityce przestrzennej gminy, która bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie zasad sporządzaniu planu skutkuje bowiem nieważnością uchwały w tym zakresie (art. 28 ust. 1 ustawy).
Za trafną uznał NSA także ocenę sądu I instancji, że w sprawie przekroczono granice władztwa planistycznego. Jak wskazał sąd, przy rozważaniu możliwości przyjęcia takich ustaleń w szczególności pochylić się należy nad zagadnieniem granic ochrony prawa własności. Zważyć trzeba, że w świetle art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia odpowiada zasadzie proporcjonalności. Zasada ta obejmuje m.in. wymóg doboru środków skutecznych, a więc rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny zatem wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia.
Ze względu zatem na brak wyważenia ograniczeń w planie miejscowym, jak i na fakt przyjęcia dla sąsiednich działek możliwości zabudowy budynkami mieszkalnymi, NSA uznał, że doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżących, a więc zarzutów kasacyjnych gminy nie sposób było podzielić.
Z przedstawionym rozstrzygnięciem należy się w pełni zgodzić. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej pozostaje jej najwyższym prawem i zawiera normy istotne dla całego systemu prawa i wszystkich organów je stosujących. Zbędne a istotnie dolegliwe ograniczenie prawa własności poprzez postanowienia planu miejscowego nie zasługuje na aprobatę, co pozwala rozważać możliwość wniesienia skargi na miejscowy plan w podobnych przypadkach.
dr Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
