Pierwsze sprzeciwy ostatecznie rozstrzygnięte przez NSA | Co do zasady

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., wprowadziła m.in. nowy środek zaskarżenia przed sądem administracyjnym, jakim jest sprzeciw. Po paru miesiącach obowiązywania tych regulacji możemy zapoznać się z pierwszymi rozstrzygnięciami Naczelnego Sądu Administracyjnego na ich podstawie.

Wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17

Wspomniana nowelizacja, poza wprowadzeniem szeregu bardzo istotnych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego, dodała także nowy środek, którym strona może posłużyć się w sądzie administracyjnym (pisałem o tym w artykule Sprzeciw – nowy środek w sądzie administracyjnym).

Jaki sprzeciw?

Jedynie dla przypomnienia, sprzeciw służy od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zatem od decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Takie decyzje – pomimo kolejnych nowelizacji wspomnianego przepisu – w dalszym ciągu są dość często wydawane. Dlatego ustawodawca zdecydował się umożliwić stronie zaskarżenie takiej decyzji właśnie sprzeciwem, aby sąd administracyjny – niezależnie od organu odwoławczego – ocenił, czy sprawę należało odesłać do pierwszej instancji, czy też organ odwoławczy mógł ją merytorycznie rozstrzygnąć.

Takie są bowiem przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – naruszenie przepisów procesowych przez decyzję organu pierwszej instancji oraz istotny wpływ wskazanego do wyjaśnienia zakresu sprawy na rozstrzygnięcie. To powinno ograniczać tego typu decyzje do sytuacji poważnych braków dowodowych w sprawie, niemniej praktyka uczy, że są one wydawane także w innych, nieprzystających do tych powodów sytuacjach.

Nowa regulacja wywoływała zresztą pewne wątpliwości dotyczące m.in. tego, czy obejmuje decyzje administracyjne wydane przed wejściem w życie powołanych przepisów (co było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisywanych w artykule Co zrobić, gdy należało wnieść sprzeciw, a wniesiono skargę).

Co było objęte sprzeciwem

Postępowanie, z którym mieliśmy do czynienia w omawianym wyroku, dotyczyło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Warunki te zostały przez inwestora uzyskane, niemniej od decyzji zostało następnie wniesione odwołanie, a samorządowe kolegium odwoławcze uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie właśnie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie kolegium bowiem źle określono teren inwestycji objęty wnioskiem (jako części działek, a nie określone działki w całości), w związku z czym nieprzystająca do tego terenu była tzw. analiza urbanistyczna (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) złożona przez inwestora.

WSA oddala sprzeciw

Takiej decyzji sprzeciwił się inwestor, zarzucając naruszenie zarówno przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym i wskazał na brak podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej przez kolegium.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygający sprzeciw nie podzielił jednak tej argumentacji i sprzeciw oddalił. W ocenie WSA nie było możliwe sporządzenie nowej analizy urbanistycznej na etapie postępowania przed kolegium, stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a jednocześnie analiza już sporządzona nie przystawała do stanowiska kolegium w kontekście terenu inwestycji.

Jak NSA rozpatrzył sprzeciw

Inwestor jednak nie poddał sprawy na tym etapie i skierował skargę kasacyjną do NSA. NSA sprzeciw uwzględnił, uchylił wyrok WSA oraz decyzję kolegium i nakazał kolegium merytorycznie rozpatrzyć sprawę.

NSA przypomniał kolegium, że jakkolwiek analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to wszakże nie jedynym, a nie odnajdziemy nigdzie przepisu wskazującego przeprowadzać go wyłącznie w pierwszej instancji administracyjnej. Sąd wskazał także, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego, bowiem obydwa organy rozpatrują sprawę w sposób merytoryczny.

Wreszcie NSA zwrócił uwagę na to, że postępowanie administracyjne w tej sprawie trwało już długo – przeszło rok od dnia złożenia wniosku przez inwestora, a pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej wydanej przez Kolegium doprowadziłoby do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania, w tym niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych. Trafnie zatem sąd wskazał na występujące w praktyce ryzyko nadużywania decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze.

W jakim terminie NSA rozpozna sprzeciw

Zgodnie z art. 182a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu. Oczekiwanie ustawodawcy jest w tym zakresie sprecyzowane z uwagi na charakter sprzeciwu, który ma przyspieszyć postępowanie administracyjne (przedłużane odesłaniem do pierwszej instancji), zatem postępowanie sądowe też ma być szybkie.

W omawianej sprawie rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło wręcz błyskawicznie – skarga, sporządzona i złożona w WSA 19 października 2017 r., wpłynęła do NSA 20 listopada 2017 r., aby po praktycznie dwóch tygodniach zakończyć się wyrokiem (daty podaję za uzasadnieniem wyroku oraz informacją z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

NSA nie rozstrzyga sprzeciwu na rozprawie

Jak przypomniał Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku: Stosownie do art. 182 § 2a PostAdmU, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Z tego względu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpatrzenie sprzeciwu na rozprawie.

Oczywiście wskazanie to jest trafne, gdyż przepis art. 183 § 2a p.p.s.a. jest jasny i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Wątpliwości te pojawiają się jednak w innym kontekście i stąd w praktyce pełnomocnika procesowego spotykamy się z sytuacją, w której to wojewódzki sąd administracyjny – badając, czy wniesiona skarga kasacyjna spełnia warunki formalne, o których mowa w art. 176 p.p.s.a. – wezwie pełnomocnika do uzupełnienia skargi kasacyjnej (i to pod rygorem odrzucenia) o wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie lub oświadczenie o zrzeczeniu się tejże (art. 176 § 2 p.p.s.a. in fine).

W takim przypadku ujawnia się więc pewne przeoczenie ustawodawcy. Aby uniknąć takich wątpliwości po stronie sądów, należało,  wprowadzając art. 183 § 2a p.p.s.a., na przykład dodać w art. 176 § 2 p.p.s.a. wskazanie, że wymóg ten nie dotyczy spraw ze sprzeciwu. Nie jest to niespójność poważna, niemniej – jak pokazuje kilkumiesięczna praktyka obowiązywania przepisów – dająca się zauważyć i zdarzająca się w praktyce.

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy