Organ administracyjny nie orzeknie o zwrocie wywłaszczonej i sprzedanej nieruchomości | Co do zasady

Podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być jej zbycie. Na skutek sprzedaży takiej nieruchomości przestaje istnieć tytuł prawny, który umożliwiałby restytucję prawa własności. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania odnośnie do własności prywatnej, z wyjątkiem przypadków wyraźnie określonych w ustawie.

Uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14

Ochrona własności jest jedną z gwarancji konstytucyjnych i choć nie ma ona charakteru bezwzględnego, art. 21 ust. 2 Konstytucji dopuszcza wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Wyrazem realizacji powyższej zasady jest art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a stan prawny – aktualny w chwili orzekania – nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.

W jednym ze swych wyroków¹ Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie „jedynie na cele publiczne” – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.

Wywłaszczoną nieruchomość sprzedano, nie zawiadamiając poprzedniego właściciela

Zagadnienie, które rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczyło możliwości wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której nie wykorzystano na cel oznaczony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego zbyła nieruchomość na rzecz osoby trzeciej, naruszając przy tym przepisy nakładające obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o takim zamiarze oraz poinformowania o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Prokurator Generalny złożył wniosek o podjęcie przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały dotyczącej następującego zagadnienia prawnego:

Czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy?

W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że powyższa kwestia jest rozstrzygana w sposób niejednorodny zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i piśmiennictwie oraz literaturze przedmiotu.

Skarb Państwa nie zwróci nieruchomości, która nie jest już w jego władaniu

Na powyższe pytanie Naczelny Sąd Administracyjny udzielił odpowiedzi pozytywnej.

NSA podkreślił, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji nakazującej zwrot nieruchomości, która nie jest już we władaniu Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego. Choć samo roszczenie ma charakter cywilnoprawny, jego realizacja następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ponieważ ostateczna decyzja powoduje przejście prawa własności na poprzedniego właściciela, owo postępowanie może toczyć się jedynie wtedy, gdy stan prawny nieruchomości nie budzi żadnych wątpliwości. Co więcej, brak tytułu prawnego podmiotu publicznoprawnego do nieruchomości jest tożsamy z brakiem możliwości orzeczenia o zwrocie z uwagi na niewykonalność takiej decyzji. W związku z powyższym pominięcie przesłanki władania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością w art. 136 u.g.n. nie ma żadnego znaczenia prawnego.

Warto zauważyć, że takie rozstrzygnięcie nie prowadzi do pozbawienia wywłaszczanego jego praw, a oznacza jedynie brak możliwości ich realizacji na drodze administracyjnej. Poprzedni właściciel może jednak wytoczyć powództwo przed sądem powszechnym, który będzie oceniał zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu, co z kolei uzasadnia odpowiedzialność odszkodowawczą. W takiej sytuacji przedawnienie biegnie od momentu wydania ostatecznej decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości².

NSA podkreśla także, że – w podobnych okolicznościach – zawieszenie postępowania o zwrot nieruchomości jest nieuzasadnione z uwagi na brak podstawy do wystąpienia przez organ administracji publicznej do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Jako przyczynę takiego stanu rzeczy NSA wskazuje w innym wyroku³, że prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 u.g.n. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

Należy również wziąć pod uwagę prawo własności podmiotu, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, bowiem ono także podlega konstytucyjnej ochronie. Nieruchomość taka może stać się przedmiotem obrotu jedynie z woli nowego właściciela, niezależnie od ewentualnej kontynuacji celu wywłaszczenia. Praw nabywcy nie może ograniczać fakt niepowiadomienia byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż ten wskazany w decyzji wywłaszczającej. Ocena zgodności z prawem zawartej umowy cywilnoprawnej należy zaś do sądu powszechnego, o ile wywłaszczony wystąpi z takim powództwem.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy zauważyć, że prawa własności poprzedniego i nowego właściciela pozostają w kolizji. Rozwiązanie tego problemu należy pozostawić sądowi powszechnemu, który dokona rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę zasady państwa prawa, sprawiedliwości społecznej i stabilności stosunków prawnych. Co warto zaznaczyć, nabywca w dobrej wierze korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a więc podlega ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do ich treści.

W uzasadnieniu swojej uchwały NSA podkreślił także, że możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli.

Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę:

Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Oliwia Lewandowska, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy