Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wynikającą z naruszenia prawa UE | Co do zasady

Potencjalnie można dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę wynikającą z naruszenia prawa UE, np. z niewdrożenia unijnej dyrektywy. Trudności proceduralne sprawiają jednak, że mało kto decyduje się na takie rozwiązanie.

Traktat o Unii Europejskiej (TUE) w art. 4 ust. 3 zobowiązuje państwa członkowskie i UE do lojalnej współpracy; zobowiązuje też państwa do podjęcia wszelkich środków koniecznych do wykonania zobowiązań wynikających z prawa UE, a więc do zapewnienia skuteczności (efektywności) prawu europejskiemu na ich terytorium. Zasada efektywności wymaga od państwa członkowskiego zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem unijnym, na co wskazuje z kolei art. 19 ust. 1 TUE. Trybunał Sprawiedliwości UE w swoim orzecznictwie podkreślał niejednokrotnie, że zasada skutecznej ochrony prawnej jest prawem podstawowym chronionym przez Europejską Konwencję Praw Człowieka i Kartę Praw Podstawowych UE, uznanym przez wspólną dla państw UE tradycję konstytucyjną.

Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone jednostkom na skutek naruszenia praw przyznanych tym jednostkom prawem unijnym lub prawem krajowym stanowi element skutecznej ochrony prawnej.

Przesłanki odpowiedzialności

Kluczowymi orzeczeniami Trybunał Sprawiedliwości UE dla określenia zasad odpowiedzialności państw członkowskich za naruszenie prawa UE są wyroki w sprawach C-6/90 i C-9/90 Francovich i Bonifaci, C-46/93 Brasserie du Pêcheur i C-48/93 Factortame.

Trybunał we wspomnianych wyrokach wskazał, że państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność, jeżeli:

• naruszony przepis przyznaje uprawnienie jednostce,
• naruszenie jest wystarczająco poważne,
• występuje szkoda,
• istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem przez państwo członkowskie obowiązku wynikającego z prawa UE a poniesioną szkodą.

Państwo postrzegane jest jako jedność, niezależnie od tego, czy naruszenie będące przyczyną szkody przypisać należy organom władzy ustawodawczej, sądowniczej czy wykonawczej. Odpowiedzialność państwa członkowskiego nie jest uzależniona od wcześniejszego wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE stwierdzającego to naruszenie.

Poważne naruszenie

Pojęcie poważnego naruszenia zostało doprecyzowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE jako oczywiste i poważne wykroczenie przez państwo członkowskie poza granice przysługującego mu swobodnego uznania. Badając naruszenie, należy brać pod uwagę stopień jasności i precyzji naruszonej normy, zakres swobodnego uznania, jaki naruszona norma pozostawia władzom krajowym, umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub spowodowanej szkody, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu w stosowaniu prawa lub okoliczność, że postępowanie jednej z instytucji Wspólnoty mogło przyczynić się do zaniechania, wydania lub utrzymania w mocy przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z prawem wspólnotowym.

Za poważne naruszenie należy uznać sytuację, gdy uchybienie trwało mimo ogłoszenia wyroku, wydania orzeczenia prejudycjalnego lub istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie, z których wynikał bezprawny charakter postępowania państwa członkowskiego. Nieterminowa transpozycja dyrektywy również stanowi poważne naruszenie prawa UE.

Autonomia proceduralna

Dochodzenie odszkodowania odbywa się zgodnie z procedurą krajową przed sądem państwa członkowskiego. Zasady dotyczące naprawienia szkody, ustanowione przez prawo krajowe, nie mogą być mniej korzystne niż zasady dotyczące podobnych krajowych środków prawnych (zasada równoważności). Nie mogą też być tak skonstruowane, by w praktyce uniemożliwiały lub nadmiernie utrudniały otrzymanie odszkodowania (zasada efektywności). Procedury krajowe mogą przewidywać termin na dochodzenie roszczenia, zasady określenia związku przyczynowego, miarkowania szkody czy oceny jej rozmiaru. Zasadą jest jednak, że podlegająca naprawieniu szkoda obejmuje zarówno szkodę rzeczywistą, jak i utracone korzyści.

Procedura polska

Kodeks cywilny w art. 417 statuuje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Zgodnie z art. 417¹ k.c. szkoda może zostać wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji albo poprzez niewydanie aktu normatywnego, orzeczenia lub decyzji. Jednocześnie art. 417¹ k.c. przewiduje, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.

W odniesieniu do wydania aktu normatywnego, prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji oraz niewydania orzeczenia lub decyzji art. 417¹ k.c. warunkuje wszczęcie postępowania odszkodowawczego przeprowadzeniem wcześniejszego postępowania stwierdzającego niezgodność z prawem aktu normatywnego, prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji albo stwierdzającego obowiązek wydania orzeczenia lub decyzji (prejudykat).

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej zasady odpowiedzialności za naruszenie prawa UE przez państwo członkowskie, zasadę efektywności prawa UE oraz stwierdzony w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE brak obowiązku uzyskiwania wcześniejszego wyroku Trybunału stwierdzającego naruszenie obowiązków traktatowych przez państwo członkowskie, wymóg uzyskiwania prejudykatu stanowi niedopuszczalne ograniczenie dla dochodzenia odszkodowania w przypadku niezgodności aktu normatywnego z prawem UE. W konsekwencji wymóg uzyskania prejudykatu dla dochodzenia odszkodowania w przypadku niezgodności aktu normatywnego z prawem UE należy w naszej ocenie pominąć, a o naruszeniu prawa UE powinien decydować sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody (analogicznie jak w przypadku niewydania aktu normatywnego).

Jeżeli chodzi o możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji oraz o przypadki szkody spowodowanej niewydaniem orzeczenia lub decyzji, postępowania stanowiące prejudykat muszą być ukształtowane w ten sam sposób w odniesieniu do zarzutów związanych z naruszeniem prawa krajowego i zarzutów związanych z naruszeniem prawa unijnego (zasady równoważności i efektywności prawa UE).

W odniesieniu do związku przyczynowego art. 361 k.c. wskazuje, że odpowiedzialność dotyczy normalnych następstw działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła, i obejmuje straty poniesione przez poszkodowanego oraz utracone korzyści.

Dwa wyroki Sądu Najwyższego

Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 19 maja 2009 r. (III CZP 139/08) stwierdził, że art. 417 k.c. stanowił podstawę prawną odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa wspólnotowego (w tym za zaniechanie implementacji dyrektywy we właściwym terminie) już od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (1 maja 2004 r.), a więc jeszcze przed wejściem w życie art. 417¹ § 4 k.c. Z kolei w wyroku z 19 czerwca 2013 r. (I CSK 392/12) Sąd Najwyższy przeprowadził szeroką analizę zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa w przypadku zaniechania legislacyjnego dotyczącego prawa UE. Podkreślił w niej, że naruszony obowiązek wydania aktu prawnego musi wynikać z określonych przepisów prawa oraz być skonkretyzowany co do terminu i treści. Sąd zaznaczył, że prawo żądania odszkodowania przysługuje tylko tym osobom, których sytuacja prawna miała być w sposób korzystny dla nich ukształtowana przez przepisy niewydanego aktu normatywnego. Ponadto konieczne jest stwierdzenie, że doznany uszczerbek majątkowy nie nastąpiłby bez rozpatrywanego zaniechania legislacyjnego, co skutkuje uznaniem takiego uszczerbku za normalny skutek takiego zaniechania. SN ocenił, że wynikające z polskiego prawa przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie legislacyjne nie są mniej korzystne od tych wywodzonych z prawa unijnego i dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego wobec jednostek za na ruszenie prawa UE.

Co ciekawe, w wyroku z 19 czerwca 2013 r. SN zauważył, że prawo unijne nie uzależnia odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego od uprzedniego stwierdzenia naruszenia tego prawa wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE. Sąd stwierdził wprost, że „rozstrzygnięcie czy doszło do naruszenia prawa unijnego – obojętnie w jakiej postaci (działania legislacyjnego, wydania decyzji lub orzeczenia albo zaniechania legislacyjnego, niewydania decyzji lub orzeczenia) – należy do sądu państwa członkowskiego, do którego wniesiono pozew o odszkodowanie”.

Wspomniany fragment wyroku świadczyć może o tym, że wymóg uzyskania prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym, określony w art. 417¹ k.c., w opinii Sądu Najwyższego powinien być wyłączony w odniesieniu do wszystkich postaci naruszenia prawa UE przez państwo członkowskie.

Podsumowanie

Odpowiedzialność państwa za szkodę wynikającą z naruszenia prawa UE wynika bezpośrednio z prawa UE. Państwa członkowskie w ramach autonomii proceduralnej zapewniają realizację tego prawa. Polska procedura dotycząca odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wynikającą z czynu niedozwolonego nie przewiduje wymogów surowszych niż te wynikające z prawa UE w odniesieniu do dochodzenia odszkodowania za zaniechanie legislacyjne. W odniesieniu do dochodzenia odszkodowania w przypadku niezgodności aktu normatywnego z prawem UE wymóg uzyskania prejudykatu w naszej ocenie stanowi wymóg surowszy niż ten wynikający z prawa UE, a co za tym idzie jest z prawem unijnym niezgodny.

W procedurze dochodzenia odszkodowania od państwa członkowskiego za naruszenie prawa UE muszą być przestrzegane zasada efektywności prawa UE oraz zasada równoważności. Gdyby przestrzeganie tych zasad mogło ulec naruszeniu w procesie dochodzenia odszkodowania, naszym zdaniem sąd krajowy powinien odmówić stosowania krajowych przepisów sprzecznych z prawem unijnym.

Agnieszka Kraińska, praktyka prawa europejskiego kancelarii Wardyński i Wspólnicy