Nowe zasady gospodarowania odpadami w portach | Co do zasady

W maju pojawił się rządowy projekt ustawy o portowych urządzeniach do odbioru odpadów ze statków (druk nr 2223). Nowa ustawa implementuje do polskiego prawa dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/883 z 17 kwietnia 2019 r. w sprawie portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków, a przepisy w niej zawarte mają dostosować polskie porty do wymagań rynku globalnego i lokalnego.

Podstawą znowelizowanych zasad gospodarowania odpadami w portach są zmiany strukturalne polegające na  rozdzieleniu administracyjnych funkcji portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki od pełnionych przez nie funkcji eksploatacyjnych. Umożliwi to inwestorom zagranicznym podejmowanie inwestycji na obszarach portowych.

(Nie)nowe ustalenia terminologiczne….

W projekcie nowej ustawy stosunkowo dużo uwagi poświęcono definicjom. Niektóre z nich modyfikują definicje obowiązujące, inne zaś jedynie powtarzają obecne uregulowania.

Wprowadzono na przykład szerszą definicję „odpadów ze statków”, obejmującą wszelkie odpady, które są wytwarzane podczas eksploatacji statku lub załadunku i rozładunku oraz czyszczenia i które są objęte zakresem stosowania załączników I, II, IV, V i VI do Konwencji MARPOL. Jednocześnie proponuje się wprost, aby w ramach tego pojęcia mieściły się także pozostałości ładunku oraz biernie poławiane odpady rozumiane jako odpady zebrane w sieci podczas operacji połowowych. Obecnie obowiązujące przepisy nie odnoszą się do pozostałości ładunkowych oraz odpadów wyszczególnionych w załączniku II do Konwencji MARPOL.

Co istotne, w projekcie uszczegółowiono również definicję „pozostałości ładunku”, zgodnie z którą termin ten oznacza pozostałości jakichkolwiek ładunków na pokładzie lub w ładowniach czy zbiornikach, które pozostają po zakończonych operacjach załadunku i rozładunku, wraz z nadwyżkami po ładowaniu i rozładowaniu oraz resztkami, zarówno w stanie mokrym, jak i suchym, lub zawiesiny w wodzie przepłukującej, z wyłączeniem pyłu ładunku pozostającego na pokładzie po zamiataniu oraz pyłów na powierzchniach zewnętrznych statku.

Projektowane regulacje prawne kilkukrotnie proponują jedynie powtórzenie definicji zawartych w innych aktach prawnych. Przykładowo definicja „przetwarzania” jest powtórzeniem definicji zawartej w ustawie o odpadach. Z kolei definicje „statku” i „statku rybackiego” odpowiadają definicji zawartej w ustawie o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki.

Selektywna zbiórka odpadów w portach morskich

W ślad za zmianą definicji odpadów ze statków nałożono na porty obowiązek odbioru szerszego zakresu odpadów, w tym pozostałości ładunku i odpadów wymienionych w załączniku II do Konwencji MARPOL. Jedną z najistotniejszych zmian dla gospodarowania odpadami w portach morskich jest wprowadzenie wymogu zapewnienia selektywnej zbiórki odpadów. W myśl obowiązujących regulacji prawnych selektywnie zbiera się: papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne oraz odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Dodatkowo w myśl nowej ustawy podmiot zarządzający portem lub przystanią morską zostanie zobowiązany do zapewnienia, aby proces odprowadzania i odbioru odpadów ze statków odbywał się z zachowaniem wszelkich możliwych środków ostrożności, aby uniknąć potencjalnego zagrożenia dla osób przebywających w porcie oraz dla środowiska.

Ponadto ustawodawca planuje dookreślić kwestię przepustowości portowych urządzeń. Mowa jest o „odpowiedniej” przepustowości rozumianej jako zdolność portowych urządzeń do zapewnienia odbioru określonego rodzaju i ilości odpadów ze statków zwykle korzystających z portu lub przystani morskiej, przy uwzględnieniu różnorodnych czynników, np. potrzeb operacyjnych użytkowników portu lub przystani morskiej, wielkości oraz położenia geograficznego portu lub przystani morskiej.

Dodatkowo zarządzający portem lub przystanią morską będzie musiał wydać pokwitowanie odbioru odpadów ze statków. Elementy tego dokumentu proponuje się w projekcie, zaś określenie wzoru formularza pokwitowania pozostawiono w kompetencji ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej. Planowane jest jedno zwolnienie z obowiązku wydania pokwitowania odbioru odpadów ze statków dotyczące przystani morskich, które posiadają jedynie samoobsługowe portowe urządzenia do odbioru odpadów ze statków.

Rozbudowana regulacja planów gospodarowania odpadami ze statków

Obecna ustawowa regulacja planów gospodarowania odpadami ze statków jest zwięzła. Doprecyzowują ją przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie portowych planów gospodarowania odpadami oraz pozostałościami ładunkowymi ze statków. Proponowana nowa ustawa zmienia obie te regulacje.

Do sporządzania planów gospodarowania odpadami ze statków obowiązane są podmioty zarządzające portem lub przystanią morską. Co do zasady każdy port lub przystań będzie posiadać własny plan, jednak ze względów praktycznych i organizacyjnych projekt ustawy umożliwia objęcie jednym planem gospodarowania odpadami dwóch lub więcej bezpośrednio sąsiadujących ze sobą portów lub przystani znajdujących się w tym samym województwie, ale tylko wtedy, gdy potrzeby oraz dostępność portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków będą określane oddzielnie dla każdego z tych portów lub przystani morskich.

Z pewnymi wyjątkami obligatoryjne elementy planu gospodarowania odpadami pozostają te same co dotychczas. Projekt ustawy konstruuje jednak zupełnie nowy katalog elementów fakultatywnych. Należą do nich:

• streszczenie przepisów krajowych oraz procedur dotyczących odprowadzania odpadów ze statków do portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków (do tej pory obligatoryjnym elementem planu były informacje o obowiązujących aktach prawnych w zakresie odbioru odpadów oraz pozostałości ładunkowych ze statków),
• wskazanie punktu kontaktowego w porcie lub przystani morskiej,
• opis sprzętu przeznaczonego do wstępnej obróbki odpadów ze statków i procesów technologicznych w odniesieniu do określonych rodzajów odpadów ze statków w porcie lub przystani morskiej, jeżeli dotyczy,
• opis metod rejestrowania bieżącego wykorzystania portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków,
• opis metod rejestrowania ilości odpadów ze statków odprowadzanych przez statki,
• opis metod postępowania z różnymi rodzajami odpadów ze statków w porcie lub przystani morskiej.

Po sporządzeniu projektu planu wymagana jest jego konsultacja. Projektodawca proponuje rozszerzyć krąg podmiotów, z którymi należy przeprowadzić konsultacje. Obok użytkowników portów będą to odbiorcy odpadów ze statków, organizacje realizujące obowiązki wynikające z rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz organizacje społeczne. Podsumowanie przeprowadzonych konsultacji będzie obligatoryjnym elementem wniosku o zatwierdzenie planu gospodarowania odpadami ze statków. W efekcie sam plan będzie zawierał opis procedury konsultacji. Z powyższych zmian wynika, że w trakcie tworzenia planu większy ma być udział podmiotów, na których zadania bądź cele plan ten może chociażby pośrednio oddziaływać. Rozwiązanie to należy ocenić pozytywnie.

Podobnie jak dotychczas plany gospodarowania odpadami ze statków będą zatwierdzane w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie o zatwierdzenie wniosku będzie wszczynane poprzez złożenie wniosku. Do tej pory ani ustawa, ani rozporządzenie nie precyzowały jego elementów. Co do zasady nie było to konieczne, bowiem wynikają one wprost z Kodeksu postępowania administracyjnego. W projekcie nowej ustawy wymieniono je wprost. Poza oznaczeniem daty sporządzenia wniosku, danymi wnioskodawcy oraz organem właściwym trzeba będzie wskazać port lub przystań morską wraz z adresem oraz datę ostatniego zatwierdzenia planu gospodarowania odpadami ze statków. Zgodnie z zasadami ogólnymi wniosek opatrzony podpisem wnioskodawcy będzie zawierać także spis załączników. Wniosek będzie sporządzany na formularzu, którego wzór określi minister właściwy do spraw gospodarki morskiej.

Organem właściwym do wydania decyzji o zatwierdzeniu planu będzie starosta. Jedynie w przypadku portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki właściwy będzie marszałek województwa. Oba organy przed wydaniem decyzji będą musiały dokonać uzgodnień z właściwym dyrektorem urzędu morskiego.

Zarówno w obecnie obowiązującej ustawie, jak i w omawianym projekcie została przewidziana rewizja planu. Obecnie podlega on aktualizacji i ponownemu zatwierdzeniu w okresie minimum raz na trzy lata. Zgodnie z nową ustawą plany gospodarowania będą aktualizowane i ponownie zatwierdzane w okresie pięciu lat liczonych od dnia ostatniego zatwierdzenia. Zmiany te należy ocenić pozytywnie. Pozwolą one ograniczyć koszty oraz zmniejszą wysiłek administracyjny w sytuacji, gdy na przestrzeni lat plan pozostaje taki sam. Z kolei w razie dokonania w nim znaczących zmian konieczna będzie aktualizacja i ponowne zatwierdzenie w terminie sześciu miesięcy od podjęcia informacji o tych zmianach przez podmiot zarządzający portem lub przystanią morską. Projektodawca konstruuje katalog przykładowych znaczących zmian, jednak ma on charakter otwarty. Oznacza to, że w wielu przypadkach podmiot zarządzający portem lub przystanią morską samodzielnie będzie oceniał istotność dokonanych zmian.

Projekt nowej ustawy przewiduje możliwość zwolnienia z obowiązku sporządzenia i zatwierdzenia planu gospodarowania odpadami ze statków niewielkich portów lub przystani morskich o charakterze niehandlowym. Zwolnienie będzie możliwe jednak tylko wtedy, gdy portowe urządzenia do odbioru odpadów ze statków będą zintegrowane z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi zarządzanym przez gminę. Zatem projektodawca zezwala na włączenie odpadów pochodzących z cumowisk i marin do strumienia odpadów komunalnych i gospodarowania nimi zgodnie z zasadami ogólnymi.

Obowiązki sprawozdawcze

Na podmiocie zarządzającym portem lub przystanią morską spoczywa szereg obowiązków sprawozdawczych. Podstawowym z nich jest sporządzenie raportu dotyczącego funkcjonowania i stopnia wykorzystania portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków. W obecnie obowiązującym stanie prawnym raport należy sporządzić raz na pięć lat; projektodawca proponuje zwiększyć tę częstotliwość i zobowiązać podmiot zarządzający portem lub przystanią morską do sporządzania raportu raz na dwa lata. Dzięki temu możliwa będzie większa kontrola funkcjonowania portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków. To z kolei pozwoli podejmować działania zapobiegawcze w odpowiednim czasie. Po złożeniu raportu właściwy dyrektor urzędu morskiego będzie wydawał opinię, w której oceni kompletność raportu oraz jego zgodność z wymogami ustawowymi.  Dotychczas przepisy nie precyzowały postępowania na wypadek konieczności uzupełnienia raportu. Projekt ustawy przewiduje, że w takich przypadkach dyrektor urzędu morskiego wezwie podmiot zarządzający portem lub przystanią morską do jego uzupełnienia w terminie 30 dni od otrzymania wezwania. Raport będzie składany na formularzu; wydaje się, że rozwiązanie to ułatwi jego prawidłowe sporządzenie.

Co do zasady planowane zmiany nie ingerują w dotychczasową treść raportu. Jedynym nowym elementem będzie informacja dotycząca ilości biernie poławianych odpadów odebranych ze statków do portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków. Na podstawie zebranych informacji właściwy dyrektor urzędu morskiego przygotuje zbiorcze zestawienie, które zostanie przekazane ministrowi właściwemu do spraw gospodarki morskiej, a następnie trafi do Komisji Europejskiej.

W świetle obecnie obowiązujących przepisów sporządzenie raportu jest jedynym obowiązkiem informacyjno-sprawozdawczym. Projekt nowej ustawy nakłada na podmiot zarządzający portem lub przystanią morską dodatkowy obowiązek w postaci podawania do publicznej wiadomości oraz uaktualniania szeregu informacji o odbiorze odpadów ze statków. Obowiązek ten należy wykonać poprzez umieszczenie informacji wskazanych w ustawie na stronie internetowej oraz poprzez przekazanie kapitanowi statku lub jego przedstawicielowi za pośrednictwem Narodowego Systemu SafeSeaNet. Informacje na stronie internetowej muszą być podane w dwóch językach: polskim oraz angielskim.

W uzasadnieniu do projektu ustawy projektodawca wskazuje na doniosłość praktyczną obowiązku informacyjnego. Jego należyte wypełnianie ułatwi działalność armatorów, czyli osób, które przy użyciu własnego lub cudzego statku prowadzą działalność w środowisku morskim we własnym imieniu. Łatwy dostęp do istotnych informacji poprawi bezpieczeństwo ich działalności oraz zredukuje związane z nią problemy praktyczne.

Konkluzje

Nie ulega wątpliwości, że potrzebna była nowa ustawa oparta na zupełnie nowych mechanizmach i dostosowana do nowoczesnych realiów infrastruktury portowej. W projekcie sporo rozwiązań cechuje się zdroworozsądkowym podejściem do sytuacji w portach. Przykładowo podmiot zarządzający przystanią morską o niewielkim ruchu, z której korzystają wyłącznie łodzie rekreacyjne, nie będzie musiał sporządzać planu gospodarowania nieczystościami ze statków, jeśli jest podłączony do systemu gminnego odbioru odpadów. Na aprobatę zasługuje także wprowadzenie obowiązku odbioru pozostałości ładunkowych ze statków oraz obowiązku selektywnej zbiórki odpadów w portach. Na pewno korzystne dla środowiska morskiego będzie zbieranie strumienia odpadów obejmującego jedynie odpady o takich samych właściwościach i cechach. Ponadto projekt ustawy przewiduje szczegółową regulację dotyczącą kontroli nad stosowaniem jej przepisów, obejmującą m.in. uprawnienia przeprowadzającego kontrolę. Dotychczas regulacja ta była nazbyt skąpa. Wprowadzenie jasnych zasad w tym zakresie należy ocenić pozytywnie.

Agata Matysiak, dr Adrianna Ogonowska, radca prawny, praktyka ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy