Transport morski objęty systemem handlu emisjami | Co do zasady

Kończy się unijny proces legislacyjny związany z przyjęciem najważniejszych aktów prawnych w ramach tzw. pakietu „Gotowi na 55” (Fit for 55). Jednym z jego elementów jest stopniowe włączanie sektora transportu morskiego do unijnego systemu handlu emisjami gazów cieplarnianych (EU ETS).

Droga sektora morskiego do EU ETS

Postulaty, żeby włączyć sektor żeglugi morskiej do unijnej polityki w zakresie ograniczania emisji gazów cieplarnianych, pojawiły się niedługo po uruchomieniu systemu EU ETS. Od wielu lat trwały trudne negocjacje i prace legislacyjne zmierzające do urzeczywistnienia tego celu stanowiącego szczególnego rodzaju wyzwanie.

Transport morski jest jednym z najbardziej umiędzynarodowionych sektorów gospodarki. Jest objęty wymaganiami ponadregionalnych konwencji międzynarodowych, a w szczególności przepisami przyjętymi pod auspicjami Międzynarodowej Organizacji Morskiej (International Maritime Organization – IMO). Wprowadzenie przepisów unijnych dotyczących ograniczenia emisji gazów cieplarnianych jest zatem instrumentem lokalnym. Gdyby zaś dotyczyło tylko żeglugi pomiędzy portami państw Unii Europejskiej, byłoby środkiem dalece niewystarczającym dla osiągnięcia celów klimatycznych. Regulacja taka obejmowałaby bowiem jedynie bardzo niewielki, wręcz nieistotny odsetek globalnych emisji związanych z transportem morskim. Z kolei wprowadzenie bardziej ambitnych rozwiązań w celu objęcia regulacjami unijnymi globalnego transportu morskiego prowadzi do nieuniknionego ryzyka kolizji z rozwiązaniami przyjmowanymi na forum IMO, a częściowo nie jest również możliwe z uwagi na ograniczenia obowiązywania prawa unijnego. Komisja Europejska uznała, że najodpowiedniejsze byłoby podejście ogólnoświatowe pod kierownictwem IMO. Wolne tempo prac tej organizacji zmusiło Unię Europejską do przejęcia inicjatywy, ponieważ kryzys klimatyczny wymaga pilnego wdrożenia ambitnych środków,.

Za warunek skuteczności rozwiązań unijnych uznano wprowadzenie systemu składającego się z trzech składników:

• systemu monitorowania, raportowania i weryfikacji emisji (MRV),
• celów redukcji emisji (reduction targets),
• środków rynkowych (market based measures, MBMs).

Ponadto wymogi w zakresie ograniczania emisji ze statków będą skuteczne tylko wtedy, gdy zostaną uzupełnione kompleksowymi rozwiązaniami wspierającymi – takimi jak bodźce finansowe, modernizacja infrastruktury lądowej związana z elektryfikacją portów, dostępność paliw alternatywnych itp.

EU MRV, czyli monitorowanie, raportowanie i weryfikacja emisji

Chronologicznie pierwszoplanowym celem było jednak uzyskanie pełnych i wiarygodnych informacji o emisjach gazów cieplarnianych z poszczególnych statków podczas rejsów do portów unijnych.

Temu zaś służy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/757 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie monitorowania, raportowania i weryfikacji emisji dwutlenku węgla z transportu morskiego oraz zmiany dyrektywy 2009/16/WE, uzupełnione pakietem rozporządzeń delegowanych i wykonawczych.

Rozporządzenie ustanawia przepisy mające na celu monitorowanie, raportowanie i weryfikację emisji dwutlenku węgla (CO₂) oraz innych istotnych informacji ze statków przybywających do portów podlegających jurysdykcji państw członkowskich, znajdujących się w obrębie tych portów lub wypływających z tych portów.

Stosuje się je do statków o pojemności brutto (gross tonnage, GT) powyżej 5 000 jednostek w odniesieniu do emisji CO₂ uwalnianych przez te statki:

• w trakcie rejsów z ostatniego portu zawinięcia do portu zawinięcia podlegającego jurysdykcji państwa członkowskiego,
• w trakcie rejsów z portu zawinięcia podlegającego jurysdykcji państwa członkowskiego do następnego portu zawinięcia,
• w obrębie portu zawinięcia podlegającego jurysdykcji państwa członkowskiego.

Rozporządzenie wprowadziło od 2018 r. obowiązek monitorowania poszczególnych parametrów eksploatacyjnych statków (emisji CO₂, zużycia paliwa itp.). Z kolei w 2019 r. pojawił się obowiązek sprawozdawczy wymagający przedkładania raportów dotyczących emisji do Komisji Europejskiej i odpowiedniego krajowego organu odpowiedzialnego za administrowanie systemem (w Polsce jest to Polski Rejestr Statków S.A.). Raporty te są weryfikowane przez niezależnych weryfikatorów, a osiągnięcie zgodności z wymogami rozporządzenia jest potwierdzane wystawieniem dokumentu zgodności (document of compliance).

EU ETS – handel uprawnieniami do emisji uwzględniający transport morski

Konkretniejsze propozycje dotyczące pełniejszego uwzględnienia sektora morskiego w politykach unijnych pojawiły się wraz z ogłoszeniem Europejskiego Zielonego Ładu i późniejszym uchwaleniem rozporządzenia określanego mianem Europejskiego prawa o klimacie. Rozporządzenie to uczyniło osiągnięcie neutralności klimatycznej prawnie wiążącym zobowiązaniem. W myśl rozporządzenia emisje i pochłanianie gazów cieplarnianych w całej Unii należy zrównoważyć najpóźniej do 2050 r., zmniejszając emisje do poziomu zero netto w tym terminie, a następnie Unia powinna dążyć do osiągnięcia ujemnych emisji. Pośrednim celem stało się natomiast ograniczenie emisji netto gazów cieplarnianych (emisje po odliczeniu pochłaniania) w Unii do 2030 r. o co najmniej 55% w porównaniu z poziomami z 1990 r. Jednocześnie uznano, że transformacja w kierunku neutralności klimatycznej wymaga ambitnych działań podejmowanych we wszystkich sektorach gospodarki, w tym energetyce, przemyśle i transporcie.

Ogłoszony w lipcu 2021 r. pakiet propozycji legislacyjnych „Gotowi na 55”, które mają urzeczywistnić te ambicje klimatyczne, wprost zakładał rozszerzenie systemu handlu uprawnieniami do emisji i objęcie nim gospodarki morskiej, transportu drogowego i budynków. Towarzyszyć miały mu rozwiązania wspierające w zakresie zapewnienia dostępności odnawialnych i niskoemisyjnych paliw (inicjatywa FuelEU Maritime), rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych (AFIR) i odnawialnych źródeł energii.

W zakresie systemu handlu uprawnieniami do emisji wstępna propozycja Komisji Europejskiej ujęta w pakiecie wniosków legislacyjnych „Gotowi na 55” podlegała zmianom, co do których wstępne porozumienie osiągnięto w ramach Unii w grudniu 2022 r. 18 kwietnia 2023 r. propozycjami legislacyjnymi zajmował się Parlament Europejski, a 25 kwietnia 2023 r. zostały one przyjęte przez Radę. Po opublikowaniu nowych przepisów w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej staną się one obowiązującym prawem.

System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych jest powszechnie stosowany w Unii Europejskiej od kilkunastu lat. Funkcjonujący od 2005 r. system jest środkiem prawno-ekonomicznym opartym na zasadzie tzw. cap and trade, łączącym prawne ograniczenia emisji z instrumentami rynkowymi. W pewnym uproszczeniu polega on na tym, że podmioty uczestniczące w systemie w ramach określonych limitów emisji dysponują tzw. uprawnieniami (EU allowances, EUAs). Każde uprawnienie odpowiada emisji do powietrza odpowiednika jednej tony dwutlenku węgla. Podmioty uczestniczące w systemie są zobowiązane corocznie rozliczać się z emisji poprzez tzw. umorzenie odpowiedniej liczby uprawnień (surrender allowances). Podmioty, którym udało się zredukować wielkość emisji, dysponują wolnymi uprawnieniami, które mogą być przedmiotem obrotu. Są one nabywane przez innych operatorów, których potrzeby emisyjne są większe. Liczba uprawnień dostępnych na rynku nie jest nieograniczona, wobec czego mają konkretną wartość majątkową. Z kolei stopniowe ograniczanie ich liczby powoduje zwiększenie ich ceny. Wyższa cena uprawnień stanowi zaś zachętę w kierunku ograniczania emisji gazów cieplarnianych.

Główne założenia zmian w zakresie włączenia sektora transportu morskiego do EU ETS

Objęcie żeglugi morskiej systemem EU ETS jest procesem wieloletnim i złożonym. Poszczególne kategorie statków i gazów cieplarnianych będą do niego włączane w kilku etapach.

Po pierwsze, emisje gazów cieplarnianych z transportu morskiego będą obejmowane systemem stopniowo w nadchodzących latach (tzw. phase-in). Obowiązek umorzenia uprawnień dotyczyć będzie jedynie 40% zweryfikowanych emisji za 2024 rok, 70% za rok 2025 i 100% za rok 2026.

Po drugie, nowe przepisy zakładają stopniowe objęcie systemem jednostek oraz stopniowe włączanie do systemu kolejnych gazów cieplarnianych. Ponieważ warunkiem prawidłowego funkcjonowania EU ETS jest zapewnienie rzetelnego monitorowania wielkości emisji, zmodyfikowane musiało zostać również rozporządzenie EU MRV w celu objęcia obowiązkami w nim przewidzianymi emisji innych gazów cieplarnianych i emisji pochodzących z nowych kategorii statków. To zaś oznacza, że obowiązki w odniesieniu do poszczególnych jednostek i gazów cieplarnianych wchodzą w życie sukcesywnie.

I tak, jednostki o pojemności brutto powyżej 5 000 GT, które objęte są już systemem EU MRV, zostaną włączone do systemu EU ETS już od 2024 r. Statki offshore zostaną jednak najpierw włączone do systemu EU MRV a dopiero później do EU ETS. Do końca 2026 r. Komisja Europejska powinna przedstawić sprawozdanie i ewentualnie wnioski ustawodawcze w zakresie włączenia do systemu statków, w tym statków offshore, o pojemności brutto poniżej 5 000 GT, ale nie mniejszej niż 400 GT.

Podobnie jest w przypadku kolejnych gazów cieplarnianych. Od 2024 r. systemem monitorowania, raportowania i weryfikacji zostaną objęte emisje metanu (CH₄) i podtlenku azotu (N₂O), a dopiero w dalszej kolejności związki te zostaną włączone do EU ETS.

Po trzecie, wymogi dotyczące umarzania w odniesieniu do działalności w zakresie transportu morskiego będą miały zastosowanie do:

• 50% emisji ze statków odbywających rejsy, które wyruszają z portu zawinięcia państwa UE i przybywają do portu zawinięcia niepodlegającego jurysdykcji któregokolwiek z państw UE,
• 50% emisji ze statków odbywających rejsy, które wyruszają z portu zawinięcia niepodlegającego jurysdykcji państwa członkowskiego i przybywają do portu zawinięcia państwa UE,
• 100% emisji ze statków odbywających rejsy między portami zawinięcia państw UE,
• 100% emisji w porcie zawinięcia w państwie UE.

Przyszłość jest niepewna

Niestabilność geopolityczna i gospodarcza nie przeszkodziła Unii Europejskiej w podjęciu ambitnych rozwiązań klimatycznych.

Nie ulega wątpliwości, że objęcie transportu morskiego systemem handlu emisjami wywrze istotny wpływ na funkcjonowanie tego sektora. Będzie miało również wpływ na relacje między poszczególnymi uczestnikami transportu morskiego (armatorzy, właściciele statków, czarterujący itp.). Naturalną konsekwencją będzie wzrost kosztów transportu do portów unijnych. W żegludze morskiej możliwość stosowania paliw alternatywnych i napędów bezemisyjnych wciąż jest ograniczona. Stosunkowo powolne wdrażanie nowych rozwiązań technologicznych i długi okres eksploatacji statków sprawiają, że nie sposób przeprowadzić dekarbonizacji sektora transportu morskiego w tak krótkim czasie. Komisja Europejska zakłada ponadto podejmowanie działań w celu wykrywania przypadków unikania podlegania nowym przepisom poprzez omijanie portów, przenoszenie węzłów przeładunkowych itp. Wprowadzenie ambitnych rozwiązań klimatycznych nie może bowiem skutkować tym, że uczestnicy rynku zaczną podejmować działania, które spowodują wzrost emisji poprzez dodatkowe przeładunki, korzystanie z innych rodzajów transportów na pewnych odcinkach itp.

W tym celu nowe przepisy zawierają obszerną regulację mającą na celu wyeliminowanie ryzyka unikania EU ETS, a także wspierającą tych uczestników sektora gospodarki morskiej, którzy najdotkliwiej odczują zmiany wynikające z nowych przepisów. Rozwiązania unijne przewidują nawet ingerencję w relacje między poszczególnymi uczestnikami transportu morskiego poprzez wyposażenie przedsiębiorstw żeglugowych w prawo żądania zwrotu kosztów wynikających z umorzenia uprawnień w przypadku, gdy odpowiedzialność za zakup paliwa lub eksploatację statku (a zatem działania mające wpływ na emisje ze statków) ponosi inny podmiot. Chodzi o to, aby ciężar kosztowy związany z zakupem i umarzaniem uprawnień obciążał tych uczestników, którzy mają największy wpływ na emisyjność statku, na przykład poprzez podejmowanie decyzji zakupowych dotyczących rodzaju paliwa itp.

Toczące się równolegle w ramach IMO prace dotyczące ograniczenia emisji gazów cieplarnianych ze statków, a także niepewność co do reakcji rynku i funkcjonowania sektora transportu morskiego po objęciu go systemem EU ETS oznaczają, że Komisja Europejska będzie na bieżąco monitorować jego funkcjonowanie i w miarę potrzeby proponować niezbędne korekty celem dostosowania do zmieniających się uwarunkowań rynkowych i postępu prac w ramach instrumentów międzynarodowych.

dr Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy