Jeden obszar morski a kilka inwestycji | Co do zasady

Nasilenie działalności gospodarczej na Morzu Bałtyckim coraz częściej będzie skutkować sytuacją, w której różne przedsięwzięcia będą planowane w tej samej lokalizacji. Rozstrzyganie w tego typu sprawach może być wyzwaniem zarówno dla organów, jak i dla sądów administracyjnych.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2021 r., IV SA/Wa 1909/20

Budowa i eksploatacja morskich farm wiatrowych stanowi szansę na rozwój zasobów energetycznych kraju. Jest ważnym krokiem na drodze do ograniczenia wykorzystywania surowców tradycyjnych oraz powstrzymania degradacji środowiska. Potencjał morskiej energetyki wiatrowej dostrzegają również inwestorzy, którzy aktywnie ubiegają się o realizację tego typu przedsięwzięć. W pierwszej kolejności muszą uzyskać pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. W pozwoleniu tym określa się ich lokalizację oraz warunki wykorzystania. 

Co wiemy z ustawy?

Pozwolenie lokalizacyjne dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskich farm wiatrowych musi być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli został on przyjęty. Pozwolenie nie zostanie udzielone, jeżeli jego wydanie stanowiłoby zagrożenie między innymi dla środowiska, interesu gospodarki narodowej oraz obronności i bezpieczeństwa państwa. Przepisy ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej nie rozstrzygają natomiast, co w sytuacji, gdy obszary objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia pokrywają się z obszarami, dla których inne przedmiotowo decyzje lokalizacyjne zostały już wydane.

Konkurencyjne inwestycje

5 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok (IV SA/Wa 1909/20), w którym pochylił się nad zasygnalizowanym wyżej zagadnieniem. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla morskiej farmy wiatrowej. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej odmówił wszczęcia postępowania. Zgodnie dyspozycją z art. 61a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa taka jest możliwa w dwóch przypadkach:

• gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną,
• gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W omawianej sprawie organ powołał się na przesłankę drugą, wskazując na całkowite pokrywanie się obszaru wskazanego we wniosku z obszarem objętym już decyzją lokalizacyjną dotyczącą budowy gazociągu.

Inwestor nie zgodził się z takim stanowiskiem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentował, że wydana już decyzja lokalizacyjna dotycząca gazociągu obejmowała trzy warianty realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem z ogólnodostępnych źródeł, w tym z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ze strony internetowej inwestora gazociągu wynikało, że na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń ostateczny wariant gazociągu został już wybrany i nie pokrywa się z planowaną lokalizacją morskiej farmy wiatrowej. Zdaniem inwestora przesądzało to o tym, że decyzja lokalizacyjna na budowę gazociągu jest bezprzedmiotowa i wygasa z mocy prawa, a zatem nic nie uniemożliwia prowadzenia postępowania dotyczącego morskiej farmy wiatrowej. Organ nie przychylił się do takiej argumentacji, podnosząc, że decyzja ta nie została uchylona w trybie przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym pozostaje ona w obrocie prawnym, a inwestorowi gazociągu przysługują wynikające z niej uprawnienia. W związku z tym zachodzi tożsamość spraw, które dotyczą tego samego obszaru.

Na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołując się na naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Jego zdaniem organ zaniechał czynności mających na celu ustalenie faktycznej lokalizacji gazociągu i w konsekwencji błędnie przyjął, że obszar obu planowanych inwestycji się pokrywa. Oprócz tego uznał, że decyzja o wygaśnięciu decyzji administracyjnej ma charakter konstytutywny, podczas gdy z art. 162 § 1 k.p.a. wynika, że potwierdza ona jedynie istniejący stan rzeczy. Sam fakt jej niewydania nie przesądza o dalszym funkcjonowaniu decyzji w obrocie prawnym.

Sąd uwzględnił skargę, jednak z przyczyn innych niż podnoszone przez inwestora. Jego zdaniem, wbrew twierdzeniom organu, nie doszło do tożsamości obu spraw i nie istniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem przesłanki te obejmują jednakowość podmiotów, jednakowość przedmiotu, jednakowość stanu prawnego, jednakowość stanu faktycznego. Aby mówić o tożsamości spraw, przesłanki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem omawiane sprawy dotyczą różnych inwestorów, planujących różne inwestycje, których realizacja wymaga uzyskania pozwoleń wydawanych w oparciu o inne przepisy prawa.

Wyrok Sądu Administracyjnego w Warszawie należy ocenić pozytywnie. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zupełnie innej niż ta, której dotyczyła wydana już decyzja lokalizacyjna dotycząca budowy gazociągu, była niezasadna. Jednocześnie sąd nie odniósł się do ewentualnej bezprzedmiotowości tej decyzji w związku z ostatecznym wyborem wariantu przedsięwzięcia. Nie przesądził również tego, czy wybór konkretnego wariantu inwestycji pozwala na przeprowadzenie innego przedsięwzięcia na obszarze co prawda objętym decyzją wydaną wcześniej, ale w praktyce nieeksploatowanym. O ile słusznie zgodził się, że postępowanie powinno zostać wszczęte, o tyle w żaden sposób nie rozstrzygnął, czy choćby potencjalnie mogłoby się ono zakończyć wydaniem decyzji lokalizacyjnej na budowę morskiej farmy wiatrowej. Te zagadnienia miały być przedmiotem analizy organu w toku postępowania, wobec czego rozstrzyganie o nich przez sąd byłoby przedwczesne.

Podsumowanie

Zasady wydawania pozwoleń na budowę morskich farm wiatrowych oraz pozostałych inwestycji na obszarach morskich objętych już innymi decyzjami nie są jasne. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma możliwość kolizji przedsięwzięć. Jeżeli stoją one w sprzeczności, pewne jest, że niemożliwa jest realizacja obu. Brakuje natomiast stosownych rozwiązań dla przedsięwzięć, które chociażby w pewnych wariantach się nie wykluczają. Na pewno jednak organy administracji nie powinny zbyt pochopnie odmawiać wszczęcia postępowania, powołując się na pokrywanie się obszaru planowanych przedsięwzięć. Ewentualny brak możliwości realizacji planowanej inwestycji powinny stwierdzać po przeprowadzeniu postępowania.

Agata Matysiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy