Nocna prohibicja | Co do zasady

Ponad półtora roku temu weszła w życie nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wprowadzone zmiany nadały samorządom między innymi uprawnienie do ograniczania nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rady gmin zaczęły licznie uchwalać zakazy sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych, motywując je szeroko pojętymi względami bezpieczeństwa. Powstaje jednak pytanie – czy tak nieprecyzyjnie uzasadniona uchwała samorządu jest ważna?

Wyrok WSA w Rzeszowie z 22 maja 2019 roku, II SA/Rz 200/19

Zadaniem ustawodawcy krajowego jest utrzymywanie równowagi pomiędzy wszystkimi wartościami, które podlegają ochronie prawnej. Takimi wartościami są niewątpliwie prawa i wolności człowieka i obywatela (chronione nie tylko na poziomie krajowym, ale także międzynarodowym), przy czym swoboda korzystania z nich nie jest absolutna. Granice owej swobody są uzasadnione przede wszystkim interesami ponadjednostkowymi. W polskim prawie granice te zostały poniekąd wyznaczone treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprawdzie ograniczenia praw i wolności mogą być przez prawodawcę nakładane, ale wyłącznie ustawą i tylko dla ochrony bezpieczeństwa, porządku publicznego, środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Reglamentacja tylko w centrum miasta

W opisywanej sprawie rada miasta, korzystając z nadanych jej uprawnień, wprowadziła zakaz sprzedaży napojów alkoholowych między godziną 22:00 a 6:00 we wszystkich punktach handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie dwóch osiedli położonych w centrum miasta.

Podjęta przez radę miasta uchwała spotkała się ze sprzeciwem lokalnych przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych i bezalkoholowych w miejscach objętych zakazem wyrażonym w uchwale. Wprowadzony zakaz istotnie wpłynął na dochodowość ich działalności.

Przedsiębiorcy postanowili zaskarżyć powyższą uchwałę, zarzucając przede wszystkim nieuzasadnione faktycznie i prawnie naruszenie swobody działalności gospodarczej i prawa konkurencji. Przedsiębiorcy trudniący się podobną działalnością gospodarczą, ale prowadzący ją w innych, mniej reprezentacyjnych częściach miasta, nie są objęci reglamentacją, a nadto nie ponoszą tak wysokich kosztów towarzyszących prowadzeniu działalności, co w ocenie skarżących jest przykładem nierównego traktowania podmiotów gospodarczych.

Skarżący zaznaczyli również, że uzasadnieniem uchwały stały się wyłącznie powtarzające się zakłócenia porządku publicznego w obrębie jednego wskazanego punktu sprzedaży, przy czym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych udzielone temu konkretnemu przedsiębiorcy wygasły zanim rada miasta podjęła skarżoną uchwałę, zatem w opinii skarżących motywy uchwały zdezaktualizowały się jeszcze zanim została ona podjęta.

Rada miasta z kolei wyjaśniała, że wprowadzone ograniczenie sprzedaży alkoholu powinno przyczynić się do zmniejszenia spożywania go w godzinach nocnych w centrum miasta, a nadto zakaz ma też poprawić bezpieczeństwo w centrum.

Równowaga interesów

Sąd nie zakwestionował uprawnienia rady gminy do podjęcia uchwały wprowadzającej zakaz sprzedaży alkoholu, wskazując na znowelizowaną treść art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 12 ust. 4 tej ustawy, rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, przy czym ograniczenia te mogą dotyczyć wyłącznie sprzedaży prowadzonej w godzinach od 22 do 6 rano.

W uzasadnieniu omawianego wyroku sąd podkreśla jednak, że rada gminy nie dysponuje niczym nieograniczoną swobodą w korzystaniu z tak przyznanego mu uprawnienia. Wprawdzie, jak zaznacza sąd, do zadań samorządu należy między innymi podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania. Niemniej ustawodawca ma obowiązek utrzymywania pewnego balansu pomiędzy wolnością obywateli, w której mieści się spożywanie alkoholu, a koniecznością jej ograniczenia, wynikającą z potrzeby ochrony społeczeństwa.

Zatem w pierwszej kolejności samorząd, podejmując taką uchwałę, musi mieć na uwadze równowagę pomiędzy ochroną wolności obywateli a ochroną ogólnej kondycji społeczeństwa.

Uzasadnienie uchwały było niepełne i nieprzekonujące

Wracając jednak do Konstytucji, która wyznacza warunki kształtowania granic korzystania z praw i wolności człowieka i obywatela, trzeba zauważyć, że zakazy co prawda można ustanawiać (także opisywany zakaz nocnej sprzedaży alkoholu), ale wyłącznie wtedy, gdy przemawia za tym interes publiczny, rozumiany jako (art. 31 ust. 3 Konstytucji) bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Zatem dopuszcza się ograniczanie swobody działalności gospodarczej, jednak wyłącznie wówczas, gdy prowadzenie takiej działalności zagraża jednemu ze wskazanych wyżej dóbr. Sąd zauważył, że w omawianej sprawie samorząd nie sformułował w pełni przekonującego uzasadnienia uchwały, bowiem jego motywy sprowadzały się tylko do konieczności zapewnienia przez władze lokalne bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Rada miasta nie wskazała jednak, że konieczna jest również ochrona zdrowa publicznego ani nie uzasadniła, dlaczego zakazem objęto tak szeroki obszar miasta, podczas gdy zakłócanie porządku publicznego wskutek nocnej sprzedaży alkoholu miało miejsce tylko w jednym z punktów w centrum miasta.

Sąd wskazał również, że samorząd dysponuje wieloma innymi narzędziami, które pozwolą osiągnąć bezpieczeństwo i porządek publiczny, a nie wymagają jednocześnie ingerencji w prawa i wolności obywatelskie, w tym w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, np. patrole policji, straży miejskiej, kontrole prowadzone przez odpowiednie służby czy też cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w trybie odpowiedniej ustawy.

Czy nocna prohibicja rozwiązuje problem?

Jak pokazuje omawiany przykład, i na co zwraca uwagę sąd także w uzasadnieniu, efekt wprowadzenia przez radę miasta tej regulacji był znikomy, albowiem liczba interwencji policji dotyczących zdarzeń z udziałem osób pod wpływem alkoholu nie została zredukowana wskutek wprowadzonego zakazu, a wręcz przeciwnie – wzrosła.

Wprawdzie znowelizowana ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nadaje samorządom uprawnienia do wprowadzania nocnej prohibicji, jednak swoboda w ustanawianiu zakazów i ograniczeń w stosunku do konstytucyjnych praw i wolności nie może być – jak słusznie zauważył sąd – niczym nieograniczona.

Uchwała ustanawiająca taki zakaz jest w pełni dopuszczalna, ale wyłącznie wówczas, gdy w jej uzasadnieniu wykazano, że na obszarze objętym zakazem sprzedaje się alkohol w porze nocnej, a ponadto taka sprzedaż stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Co więcej, zakaz taki musi stanowić realne rozwiązanie problemu i takie, które w najmniejszym stopniu ingeruje w prawa i wolności obywatelskie, w tym także konstytucyjną swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Jako że nocna prohibicja stanowi zakaz daleko idący, sąd przekonuje, by samorządy w pierwszej kolejności korzystały z dostępnych im innych sposobów zaprowadzania porządku w centrach miast.

Joanna Duda, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy