Nawet jeśli decyzja wygasła, można wnosić o stwierdzenie jej nieważności
Zagadnienie, czy wygaśnięcie decyzji administracyjnej stanowi przeszkodę dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, rozstrzygnął w jednym z niedawnych orzeczeń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., IV SA/Po 439/14, orzeczenia.nsa.gov.pl
Analizowany problem był skomplikowany, bowiem rozważanie stwierdzenia nieważności decyzji, której stwierdzono wygaśnięcie, oznacza od samego początku dyskusję nad decyzją, której w obrocie prawnym już nie ma, a to rodzi pewne komplikacje i pytanie, czy istnieje w ogóle przedmiot takiej sprawy (skoro decyzja nie obowiązuje). Tym bardziej wydane rozstrzygnięcie jest warte uwagi. Zgodnie z jego tezą: Uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie dezaktualizuje interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego (teza za Centralną Bazą Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Czego w skrócie dotyczyła sprawa
W omawianej sprawie wnioskodawca wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej na rzecz innego podmiotu program gospodarki odpadami niebezpiecznymi na terenie jednej z gmin.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, wskazując, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania w tym przedmiocie (ze względu na przepis szczególny, art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który w szeregu spraw dotyczących gospodarki odpadami wyłącza z kręgu stron właścicieli nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której działalność związana z odpadami ma być prowadzona), a co więcej decyzja – w wyniku stwierdzenia wygaśnięcia – została już wyeliminowana z obrotu prawnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO utrzymało tę decyzję w mocy.
Nie można odmówić wszczęcia postępowania
WSA w Poznaniu uchylił jednak zaskarżone decyzje SKO. Uznał bowiem, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.
Nie jest bowiem tak, że wygaśnięcie decyzji stanowi inną przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. WSA w Poznaniu podał, że powszechnie przyjmuje się, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji składa podmiot powołujący się na interes prawny – a brak takiego interesu nie jest w danej sprawie oczywisty – organ ma obowiązek wszcząć w tej sprawie postępowanie, w toku którego dopiero nastąpi ustalenie, czy faktycznie jednostka ta ma interes prawny do występowania w sprawie. Zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych zasadniczo dopuszcza się tylko wówczas, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego – a więc, gdy żądanie dotyczy w istocie cudzej sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym” (na temat odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego pisaliśmy już na naszym portalu). Pogląd ten należy zdecydowanie podzielić.
Sąd przypomniał także, że badanie, czy dana osoba jest stroną postępowania nieważnościowego, odbywa się w oparciu o stan prawny, który istniał w dniu wydania kwestionowanej decyzji. W komentowanej sprawie było to przed wejściem w życie ustawy o odpadach, zatem odmawianie stronie przez organ administracji publicznej wszczęcia postępowania na podstawie przepisu, który ówcześnie nie obowiązywał, także naruszało prawo.
Można stwierdzić nieważność wygasłej decyzji administracyjnej
Przesądzenie, że brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego co do wygasłej decyzji, oznacza, że takie postępowanie co do zasady będzie wszczęte, a organ administracji zbada zarzuty dotyczące nieważności danego aktu administracyjnego.
Decyzja taka (inny akt), choć uznana za wygasłą, będzie stanowiła przedmiot postępowania i będzie można stwierdzić, że jest nieważna. Po orzeczeniu nieważności winna zatem być traktowana, jakby nigdy nie została wydana (a nie, jak w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, że przez pewien czas obowiązywała i wywoływała skutki prawne). Celnie bowiem sąd wskazał na różnice pomiędzy obydwoma instytucjami: Specyfika postępowania nieważnościowego, a zwłaszcza moc wsteczna (ex tunc) przypisywana orzeczeniu stwierdzającemu nieważność decyzji administracyjnej (art. 156–art. 159 k.p.a.), wobec wyłącznie prospektywnego (ex nunc) skutku decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji (art. 162 k.p.a.), nie pozwalają za bezprzedmiotowe uznać postępowania nieważnościowego prowadzonego przeciw decyzji, która wygasła (została „wygaszona”) w tym trybie. Utrata ważności decyzji na skutek stwierdzenia jej wygaśnięcia nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tej decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym w tym sensie, że można nadal się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie (por. wyrok NSA z 17.04.2012 r., I OSK 567/11, CBOSA).
Warto w tym miejscu podkreślić znaczenie takiego rozstrzygnięcia dla potencjalnych roszczeń odszkodowawczych strony. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli poprzez jej wydanie wyrządzono danej osobie szkodę, jest bowiem warunkiem wstępnym odpowiedzialności Skarbu Państwu lub jednostki samorządu terytorialnego z tego tytułu (vide art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego).
Uwzględniając trafność dokonanych ocen i rozstrzygnięcie wątpliwych kwestii, komentowany wyrok należy w pełni zaaprobować.
Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
