Na postanowienie o odrzuceniu skargi służyć może albo skarga kasacyjna, albo zażalenie | Co do zasady

Taki – nieoczywisty – wniosek płynie z analizy przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po nowelizacji, która weszła w życie 15 sierpnia 2015 roku. Wybór środka zaskarżenia uzależniony jest od tego, na jakiej podstawie wojewódzki sąd administracyjny skargę odrzucił.

Zasadą wszelkiego rodzaju postępowań sądowych jest ta, że od rozstrzygnięcia sądu w danym przedmiocie przysługuje jeden rodzaj środka zaskarżenia. Oczywiście, jak każda zasada, także i ta doznaje szeregu wyjątków. Na przykład w postępowaniu cywilnym od postanowienia co do zasady służy zażalenie (jeśli służy w ogóle, bowiem zasadniczo służy wtedy, gdy ustawa tak przewiduje), ale jeśli sprawa jest rozpoznawana w trybie nieprocesowym, to od kończącego ją postanowienia przysługuje jednak apelacja.

Jak było wcześniej

W postępowaniu przed sądem administracyjnym zasadą było, że na postanowienie o odrzuceniu skargi przez sąd pierwszej instancji (wojewódzki sąd administracyjny) przysługiwała skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie o odrzuceniu skargi było bowiem przykładem postanowienia kończącego postępowanie, tym samym znajdowało się w katalogu wymienionym w art. 173 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Przepis ten brzmiał:

Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Jak jest obecnie

Stan ten uległ jednak zmianie po wejściu w życie nowelizacji p.p.s.a. (o zmianie tej pisaliśmy już tutaj). Art. 173 § 1 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu stanowi, że:

Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kluczową zmianą było dodanie odesłania do art. 58 p.p.s.a., zawierającego katalog podstaw odrzucenia skargi. Wymienione punkty przepisu art. 58 § 1 p.p.s.a. wskazują następujące przyczyny odrzucenia skargi: wniesienie po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2), nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3), a także fakt, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4).

Skutki zmian

Zażalenia są generalnie (jak wynika ze statystyk publikowanych regularnie przez NSA) istotnie szybciej rozpoznawane niż skargi kasacyjne. Tym samym zmiana sposobu rozstrzygania w przypadkach przekroczenia terminu do wniesienia skargi czy nieuzupełnienia braków formalnych wydaje się dobrym posunięciem. Sprawy tego rodzaju są względnie oczywiste (choć zagadnienia skuteczności doręczeń nie zawsze takie są) i sprowadzają się przede wszystkim do zbadania terminów podjęcia określonych czynności. Dlatego wymagania konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie wydają się tutaj konieczne.

Problematyczne w tym zakresie może być natomiast zakwalifikowanie w ten sam sposób przesłanki res iudicata – zakres danej sprawy sądowoadministracyjnej nie zawsze bowiem daje się prosto ustalić i jest zagadnieniem jak najbardziej nadającym się do rozważania w ramach skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, przyspieszenie rozpoznania takich spraw może też przyczynić się do szybszego i skuteczniejszego ustalenia stanu rzeczy w danym zakresie (w tym ustalenia, czy zachodzi w tym zakresie stan powagi rzeczy osądzonej).

Zgodnie z nową regulacją zażalenie zamiast skargi kasacyjnej będzie służyć także na postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania (art. 161 § 1 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia i skargi o wznowienie postępowania z uwagi na nieuiszczenie – pomimo wezwania – należnego wpisu (art. 220 § 3 p.p.s.a.).

O powyższym rozróżnieniu należy zdecydowanie pamiętać i każdorazowo zwracać uwagę na przyczyny odrzucenia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Zarówno skarga kasacyjna, jak i zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego są wprawdzie środkami zaskarżenia, które muszą być sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem strona co do zasady nie musi martwić się o ich prawidłowe wniesienie., Jednak jeśli sprawa jest przekazywana pełnomocnikowi właśnie na tym etapie – ze zleceniem sporządzenia środka zaskarżenia od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi – ma to znaczenie bardzo istotne, choćby tylko z uwagi na różnicę w terminach zaskarżenia (który dla skargi kasacyjnej wynosi 30 dni od doręczenia postanowienia, a dla zażalenia tylko siedem).

Jeśli wniesiono niewłaściwy środek zaskarżenia…

Skutkiem wniesienia niewłaściwego środka zaskarżenia będzie jego odrzucenie. W tym zakresie jednak już powstały wątpliwości, który środek zaskarżenia winien być wniesiony w sprawie wszczętej przed wspomnianą nowelizacją.

W niedawnym postanowieniu z 13 stycznia 2016 roku (II GZ 927/15) Naczelny Sąd Administracyjny rozważał ten problem, zauważając, że odnośnie do środka odwoławczego od postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braku formalnego (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w sprawie wszczętej przed 15 sierpnia 2015 r. potencjalnie zastosowanie mógłby znaleźć zarówno art. 173 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji (przewidujący możliwość wniesienia skargi kasacyjnej), jak i nowy przepis art. 194 § pkt 1a p.p.s.a. (określający zażalenie jako właściwy środek odwoławczy w takim przypadku). Nie jest jednak możliwa do zaakceptowania tego rodzaju sytuacja, że od określonego rozstrzygnięcia przysługiwały dwa różne środki odwoławcze, których zakres w istocie by się pokrywał.

Dlatego NSA wskazał ostatecznie, że zastosowanie powinien mieć przepis nowy, zatem na wskazane postanowienie winno być wniesione zażalenie i tym samym wniesioną skargę kasacyjną odrzucił. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu wskazał na poważne wątpliwości w tym zakresie i możliwy sposób odwrócenia niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia:

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednocześnie, że wniesienie przez stronę w niniejszej sprawie środka odwoławczego w terminie jak dla skargi kasacyjnej bez wątpienia miało związek z wprowadzeniem strony w błąd przez Sąd pierwszej instancji, który w pismach wystosowanych w związku z doręczeniem odpisu zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazywał, że od tego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Zresztą WSA konsekwentnie traktował złożony środek odwoławczy jako skargę kasacyjną, na co wskazuje treść wydawanych następnie zarządzeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie działanie zarówno Sądu pierwszej instancji, jak działającej w zaufaniu do niego strony postępowania mogło wynikać z wyjątkowo niejasnych przepisów przejściowych zawartych w noweli p.p.s.a., których treść może prowadzić – i w niniejszej sprawie doprowadziła – do niepewności w kwestii tak zasadniczej dla prawa do sądu jak rodzaj przysługującego stronie środka odwoławczego. (…) Tego rodzaju okoliczności sprawy powodują, że całkowicie usprawiedliwione powinno być złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.

Przepisy te pozostają jednak nieoczywiste nie tylko dla stron postępowania, ale także dla sądów – w postanowieniu z 10 lutego 2016 roku (II GZ 51/16) Naczelny Sąd Administracyjny rozważał bowiem kwestię właściwego środka zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu skargi. Strona złożyła zażalenie zgodnie ze znowelizowanymi przepisami, jednak WSA wezwał skarżącego do uzupełnienia opłaty takiej jak od skargi kasacyjnej, przyjmując, że w sprawie przysługiwała właśnie skarga kasacyjna.

Jak przeanalizował NSA: Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że postępowanie sądowoadministracyjne wszczęto skargą wniesioną do WSA w dniu 7 listopada 2014 r. Wobec powyższego przyjąć należy, że – stosownie do daty wszczęcia postępowania – w sprawie znajduje zastosowanie art. 173 § 1 w dotychczasowym, przytoczonym wyżej brzmieniu, przewidującym skargę kasacyjną do NSA jako środek zaskarżenia od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postanowienia kończącego postępowanie. (…) Należy jednak mieć na względzie, że do postępowań wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r. zastosowanie znajduje – na mocy art. 2 ustawy nowelizującej – także znowelizowany art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Przepisowi temu należy przypisać charakter „przepisu szczególnego” o którym stanowi art. 173 § 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skoro zatem poza sporem skarżonym do NSA postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w dniu 2 października 2015 r. (…) odrzucił skargę – jako wniesioną po terminie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – to znaczy, że postanowienie to podlega zaskarżeniu zażaleniem.

Omawiana kwestia jest rzeczywiście nieoczywista, dlatego warto pamiętać o przytoczonym poglądzie dotyczącym możliwości przywrócenia terminu w sprawach, w których toku zmieniły się przepisy o właściwym środku zaskarżenia. W sprawach zainicjowanych po 15 sierpnia 2015 roku należy natomiast zwracać uwagę na właściwy dobór środka zaskarżenia.

dr Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy