Można dwa razy skontrolować ten sam akt prawa miejscowego | Co do zasady

O tym, czy skarżącemu przysługuje ponowna skarga na dany akt prawa miejscowego, decyduje każdorazowo zakres poprzedniego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego oraz zmiana sytuacji prawnej skarżącego.

Postanowienie NSA z 28 kwietnia 2015 r., II OSK 826/15

Do odrzucenia skargi przez sąd administracyjny dochodzi, gdy skarga ta jest niedopuszczalna, a więc gdy sąd nie może jej merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć. Przesłanki odrzucenia, a zatem odmowy rozpatrzenia sprawy oraz nadania jej dalszego biegu, ustawodawca wyliczył w art. 58 § 1 p.p.s.a. Artykuł ten przewiduje, że podstawą odrzucenia skargi jest między innymi stan powagi rzeczy osądzonej. Oznacza to, że odrzuceniu podlega powtórna skarga w tej samej, rozstrzygniętej już sprawie. Jednak zasada ta nie zawsze jest stosowana prawidłowo, jak podkreślił ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny.

Z pierwszeństwem wobec wspomnianego art. 58 § 1 p.p.s.a stosuje się inny przepis o szczególnym charakterze – art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 ust. 1 tejże ustawy przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – wnieść skargę do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z ust. 2 uprawnienie to zostaje wyłączone, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Oba przywołane przepisy stanowią pewne ograniczenie prawa do sądu oraz prawa do ochrony przed niezgodnym z prawem działaniem organu. Dlatego też NSA przypomniał stanowisko doktryny:

Jako zbyt rygorystyczne i ograniczające prawo do sądu oraz prawo do ochrony przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej należałoby ocenić stanowisko wykluczające automatycznie dopuszczalność wniesienia kolejnej skargi na tę samą uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego przez kogo pierwotna kontrola sądowa została zainicjowana, w jakim stopniu i zakresie interes prawny tego podmiotu został naruszony i jakie zarzuty zostały przez tę osobę sformułowane¹.

Powtórne wniesienie skargi

W omawianym postępowaniu zarówno strona, jak i występująca w tamtej sprawie spółdzielnia wniosły skargę na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do określonych nieruchomości – w zakresie ustaleń dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy i dopuszczalnej dominanty wysokościowej. Sąd administracyjny oddalił ten środek, wskazując, że skarżąca nie posiada praw do żadnej nieruchomości objętej planem.

Skarżąca jakiś czas później wystąpiła z kolejną skargą na tę samą uchwałę, formułując inny zakres zaskarżenia i powołując się na nielegalność postanowienia planu przewidującego przeznaczenie terenu, ale wciąż w odniesieniu do tych samych nieruchomości. W tym wypadku sąd odrzucił skargę, powołując się na wcześniejszy wyrok i skargę już rozpoznaną oraz stwierdzając, że dotyczyła ona w istocie całości ustaleń planu, wobec czego kolejną skargę uznano za niedopuszczalną ze względu na stan powagi rzeczy osądzonej.

Stan powagi rzeczy osądzonej

Stan powagi rzeczy osądzonej zachodzi wówczas, gdy sąd orzekał już wcześniej w tej właśnie sprawie. Aby ocenić, że sprawa, w której wniesiono ponownie skargę, jest sprawą już wcześniej rozstrzygniętą, musi wystąpić tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotowa (tożsamość stron). Badając, czy stan ten faktycznie istnieje, sąd bierze pod uwagę trzy kryteria: przedmiot zapadłego wcześniej rozstrzygnięcia, charakter prawny skarżonego aktu oraz sposób naruszenia interesu prawnego skarżącego. Następnie, zależnie od wyników analizy, odrzuca skargę ze względu na powstałą przeszkodę (wcześniejsze osądzenie tej samej sprawy) bądź rozpoznaje sprawę co do meritum.

NSA wskazał, że w przypadku aktów prawa miejscowego, które oddziałują na wiele podmiotów w zróżnicowany sposób, dany akt może być oceniony jako zgodny z prawem w przypadku jego zrelatywizowania do sytuacji prawnej jednej osoby, a niezgodny z prawem, gdy zostanie on poddany ocenie legalności z perspektywy naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia innej osoby², a zatem jeśli sąd administracyjny oddalając skargę na akt prawa miejscowego nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku o zgodności z prawem wszystkich zawartych w nim norm, to nie można w sposób automatyczny wykluczać powtórnej kontroli tego samego aktu, która w stosunku do norm prawnych niepodanych uprzedniej weryfikacji będzie miała charakter pierwotny³.

Zatem wniesienie kolejnej skargi przez ten sam podmiot, z którego inicjatywy wszczęto pierwotne postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem, nie zawsze skutkuje odrzuceniem tego środka. W omawianym orzeczeniu NSA wskazuje, że nie należy schematycznie stosować przepisów o odrzuceniu skargi – nie można odrzucać skargi z pominięciem oceny konkretnych zagadnień.

Sąd administracyjny powinien wziąć pod rozwagę kolejno: osobę, która zainicjowała kontrolę sądową, stopień i zakres, w jakim naruszono interes prawny, oraz zarzuty sformułowane przez stronę. Poprawna ocena sprawy wymaga uwzględnienia wszystkich trzech kryteriów decydujących o niedopuszczalności skargi. Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić – zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem wnikliwa analiza każdej poszczególnej sprawy, w tym zakresie nie można mówić o automatyzmie.

Ocena sądu

W opisywanej sprawie sąd I instancji błędnie przyjął za podstawę ustaleń wyłącznie twierdzenia skargi i odrzucił wniesiony środek. Tymczasem, jak zaznacza NSA:

tylko (…) dokładne zestawienie ze sobą rzeczywistego przedmiotu rozstrzygnięcia sądu, a nie twierdzeń zamieszczonych w skardze z żądaniem dokonania powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego umożliwia sformułowanie wniosku o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Co więcej, sąd I instancji, na skutek wniesienia kolejnej skargi, niezasadnie rozszerzył rozważania zawarte w pierwszym wyroku w sprawie na całość ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości, których nie obejmowała wówczas ani skarga, ani przedmiot rozstrzygnięcia. Z tego też powodu błędnie przyjęto, że określona kwestia była już poprzednio rozważana – bowiem nie była. Nadto, mimo zmiany stanu prawnego, którą zaznaczyła skarżąca, sąd nie rozważył ponownie kwestii naruszenia interesu prawnego.

Prawidłowy tok czynności według NSA

Jak podkreśla w swoim orzeczeniu NSA, wskazane działania sądu I instancji uchybiają jego rzeczywistym obowiązkom, bowiem sąd, w przypadku powtórnej skargi na dany akt prawa miejscowego, winien w pierwszej kolejności zbadać, czy strona była uprawniona do jej wniesienia.

Dopiero po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego sąd przechodzi do rozważań nad tym, czy sformułowana uprzednio ocena prawna obejmuje zarzuty powtórnej skargi. Jeśli powyższa ocena nie odnosi się do nowych zarzutów, sąd nie tylko może, lecz i powinien po raz kolejny zbadać legalność zaskarżonej uchwały.

Joanna Duda, dr Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy