Mediacja w postępowaniu administracyjnym | Co do zasady

Administracja publiczna kojarzona bywa raczej z władczymi rozstrzygnięciami, których nie sposób zmienić inaczej niż przez ich zaskarżenie do sądu administracyjnego. Zmianie tego wizerunku i pewnemu zbliżeniu władzy wykonawczej państwa do obywateli służyć mają zaproponowane niedawno zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego.

27 kwietnia 2017 r. Prezydent podpisał ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Projektodawcy, dostrzegając problemy występujące w postępowaniach administracyjnych: ich przewlekłość, czasem nadmierny lub niewłaściwie pojmowany formalizm oraz władczy charakter relacji, zaproponowali rozwiązania, które mają przyczynić się do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli oraz zagwarantować uczestnictwo społeczeństwa w sprawowaniu władztwa administracyjnego. Jednym z takich rozwiązań jest wprowadzana wspomnianą ustawą zmieniającą mediacja – niekonfrontacyjny sposób doprowadzenia do załatwienia sprawy przy udziale bezstronnego i neutralnego mediatora. Mediacja należy do grupy alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Dotychczas instytucja ta funkcjonowała jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym i to w praktyce w niewielkim zakresie (np. według danych za rok 2015, została przeprowadzona jedynie w ośmiu sprawach, z czego tylko w jednej postępowanie zakończono w ten sposób, podczas gdy w roku 2016 mediację prowadzono także w łącznie ośmiu sprawach, ale żadnej nie zakończono w ten sposób – podajemy za Informacją o działalności sądów administracyjnych w 2016 roku, NSA, Warszawa 2017, s. 17).

Wprowadzana regulacja zakłada dopuszczalność mediacji zarówno pomiędzy stronami postępowania, jak i pomiędzy stronami a organem administracji publicznej, przed którym sprawa się toczy (art. 96a § 4 k.p.a.). Z pewnością polubowne zakończenie sprawy, co do której organ administracji i strona zajmują odmienne stanowiska, może zapobiec wszczęciu w tej sprawie postępowania odwoławczego czy sądowoadministracyjnego, skoro poprzez wspólne wypracowywanie rozwiązań przez stronę i organ strona zyskuje poczucie, że miała na nie realny wpływ, co więcej – zgodziła się na nie, co znacząco wpływa na jej zadowolenie z finalnego efektu postępowania.

Mediacja będzie mogła być prowadzona we wszystkich sprawach, których charakter na to pozwala (art. 96a § 1 k.p.a.). Może ona mieć więc znaczenie szczególnie w sprawach, w których może być zawarta ugoda czy w których organ ma zamiar wydać decyzję na niekorzyść adresata. W takich przypadkach skuteczna mediacja może bowiem odwieść stronę od zamiaru składania odwołania, a rozstrzygnięcie będzie dla niej łatwiej akceptowalne i może być bardziej korzystne.

Podstawowe zasady mediacji, a zatem dobrowolność (art. 96a § 2 k.p.a.), poufność (art. 96j § 1 k.p.a.), bezstronność (art. 96g k.p.a.) i neutralność mediatora (art. 96f k.p.a.) oraz możliwość jego wyboru przez strony (art. 96b § 2 i 3 k.p.a.) są przez wprowadzane rozwiązania w pełni respektowane.

Dobrowolność mediacji przejawia się w prawie stron do podjęcia decyzji o tym, czy chcą w niej uczestniczyć, a także w możliwości przerwania jej na każdym etapie, bez ponoszenia negatywnych konsekwencji z tego tytułu. Do tego dochodzi swoboda wyboru osoby mediatora oraz sposobu pokrycia i zasad ponoszenia kosztów mediacji. Projekt nakłada na organ administracji obowiązek zawiadomienia z urzędu bądź na wniosek stron o możliwości przeprowadzenia mediacji. Jeśli strona nie wyrazi zgody na mediację w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, mediacji nie przeprowadza się – art. 96c k.p.a. nie przewiduje więc możliwości domniemywania zgody strony. W myśl zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych (zatem zasady ogólnej art. 9 k.p.a.), aby zgoda mogła być wyrażana w pełni świadomie, zawiadomienie dotyczące mediacji zawierać ma pouczenie o zasadach prowadzenia mediacji, w tym o możliwości wybrania osoby mediatora przez strony i o zasadach ponoszenia jej kosztów.

Neutralność i bezstronność mediatora zapewnić mają projektowane przepisy art. 96f k.p.a. i art. 96g k.p.a., które między innymi wprowadzają zakaz pełnienia roli mediatora przez pracownika organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie (zob. art. 96f § 3 k.p.a.). Poza tym postępowanie mediacyjne będzie mogła prowadzić w zasadzie każda osoba fizyczna o pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystająca z pełni praw publicznych, którą wskażą uczestnicy mediacji bądź (jeśli tego nie uczynią) organ administracji publicznej. Nie przewiduje się więc obowiązku posiadania przez mediatora określonych kwalifikacji. Większą wagę niż do wiedzy i umiejętności mediatora przykłada się do zaufania, którym darzą daną osobę strony, co znów ma wpłynąć korzystnie na przebieg postępowania. Przejawem respektowania woli uczestników mediacji jest też możliwość niewyrażenia przez nich zgody na zapoznanie się przez mediatora z aktami sprawy (który co do zasady ma do tego prawo) w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia im postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji (art. 96i k.p.a.).

Jedną z największych zalet mediacji jest jej poufność, którą nowe rozwiązania także mają gwarantować. Zarówno mediator, uczestnicy postepowania, jak i inne osoby – np. pełnomocnicy stron czy tłumacze – są obowiązani do zachowania w tajemnicy wszelkich informacji, o których dowiedzieli się w związku z prowadzeniem mediacji. Takie informacje nie mogą także być wykorzystywane po jej zakończeniu. Dopuszcza się jednak możliwość uchylenia tego zakazu, jeśli uczestnicy tak postanowią (art. 96j § 2 k.p.a.). Jedynym dokumentem o jawnej treści będzie protokół z przebiegu mediacji, który mediator będzie miał obowiązek przedłożyć organowi administracji publicznej niezwłocznie po przeprowadzeniu postępowania (art. 96m § 1 i 3 k.p.a.). Zostanie on włączony do akt sprawy, a jego odpis doręczony stronom postępowania.

Protokół z przebiegu mediacji będzie zawierał między innymi dokonane ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy, które – jeśli pozostaną w granicach prawa – będą wiązały organ administracji publicznej, który będzie musiał załatwić sprawę zgodnie z tymi ustaleniami (art. 96n § 1 k.p.a.). Innych dokumentów z mediacji wykorzystywać organowi nie wolno zgodnie z art. 96n § 2 k.p.a. Wskazanie jako celu mediacji wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa wyłącza co do zasady możliwość prowadzenia mediacji w sprawach regulowanych przepisami bezwzględnie obowiązującymi, które nie pozostawiają organowi możliwości stosowania uznania administracyjnego. Aby zagwarantować zgodność z prawem, organ administracji musi zatwierdzić ugodę zawartą przed mediatorem. Będzie oczywiście musiał tego odmówić, jeżeli ugoda została zawarta z naruszeniem prawa. Konieczność ta wynikać będzie z odesłania zawartego w projektowanym przepisie art. 121a k.p.a., zgodnie z którym do ugody zawartej przed mediatorem stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące ugody zawartej przed organem administracji, wyrażone w art. 117-121 k.p.a.

Zawarcie ugody nie jest jednak jedynym możliwym zakończeniem postępowania mediacyjnego. W jego wyniku strona może bowiem wycofać lub zmodyfikować swoje żądanie, wniosek czy wniesiony przez siebie środek odwoławczy. Sprawa może zostać również załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Pomimo że decyzja taka nie traci prawnego charakteru władczego rozstrzygnięcia, jej wydanie po przeprowadzeniu mediacji może zdecydowanie zwiększyć akceptowalność rozstrzygnięcia przez stronę.

Instytucji mediacji w postępowaniu administracyjnym służyć ma również projektowane rozszerzenie zakresu zasady polubownego rozstrzygania kwestii spornych wyrażonej w art. 13 k.p.a. Ma być ona realizowana zarówno jako metoda działania organu, jak i jako sposób wypracowywania rozstrzygnięcia sprawy. Wspomniana zasada nakłada na organ administracji obowiązek dążenia do polubownego rozwiązywania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków stron postępowania we wszystkich sprawach, których charakter na to pozwala, w szczególności poprzez skłanianie stron o spornych interesach do zawarcia ugody oraz poprzez podejmowanie czynności niezbędnych do przeprowadzenia mediacji. Taki kształt przepisu powinien tym bardziej skłaniać organy administracji do mediowania w sprawach, które się do tego nadają.

Uregulowanie instytucji mediacji w Kodeksie postępowania administracyjnego z pewnością może nieść ze sobą wiele korzyści: wzrost zaufania obywateli do organów administracji, pewne odciążenie sądownictwa administracyjnego, usprawnienie postępowania administracyjnego, skrócenie czasu jego trwania oraz zwiększenie wpływu stron postępowania na swoje sprawy. Ten cel jest jednak dalekosiężny, a aby go osiągnąć, potrzeba proaktywnej postawy organu prowadzącego postępowanie. Potrzebna jest też pewna zmiana mentalności administracji publicznej, gdzie mediacja nie ma tradycji. Powodzenie nowej instytucji w dużej mierze zależy bowiem od tego, czy organy faktycznie będą skłonne wypracowywać wraz obywatelami wspólne rozwiązania w każdej nadającej się do tego sprawie.

Adrianna Bartosiak, dr Maciej Kiełbowski, praktyka sporów administracyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy