Mediacja w administracji – obowiązek czy przywilej? | Co do zasady

Mediacja jako jedna z najstarszych metod rozwiązywania sporów odgrywa niebagatelną rolę w doprowadzaniu skonfliktowanych stron do porozumienia. W sporach prawnych jest najczęściej kojarzona z mediacją przeprowadzaną w postępowaniu cywilnym. Nie dziwi to w obliczu faktu, że instytucja ta w zasadzie ukształtowała się na płaszczyźnie prawa prywatnego. W sporach administracyjnych wciąż jest ona nowością.

Przed 1 czerwca 2017 r. mogliśmy skorzystać z mediacji w sprawach administracyjnych dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Po tej dacie ustawodawca umożliwił obywatelom przeprowadzenie mediacji już w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przez właściwy organ. Zamysłem prawodawcy było, aby ewentualne rozbieżności w stanowiskach stron i organów można było wyjaśnić już na etapie prowadzonego z ich udziałem postępowania i tym samym zapobiec wszczynaniu postępowań sądowoadministracyjnych. Umożliwiając stronom mediację w postępowaniu przed organem administracji, ustawodawca chciał zrealizować nie tylko zasadę ugodowego załatwiania spraw administracyjnych (art. 13 § 1 k.p.a.), ale także zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) i zasadę działania zaufania do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.)

W praktyce okazuje się jednak, że zagadnienia związane z prowadzeniem mediacji w administracji w dalszym ciągu pozostają przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Problematyczną kwestią stało się dla organów nie do końca precyzyjne sformułowanie treści art. 96a § 1 k.p.a., zgodnie z którym mediacja może zostać przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego, o ile pozwala na to charakter sprawy. Tak zredagowany przepis daje organowi prowadzącemu postępowanie dużą swobodę w zakresie uznania, czy dana sprawa ma zdolność mediacyjną, czy też nie. Nie jest to sytuacja korzystna dla stron zwłaszcza dlatego, że Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje również formy procesowej, w jakiej powinna nastąpić odmowa przeprowadzenia mediacji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się za to, że taki wniosek strony nie może przejść zupełnie bez echa po stronie organu administracji (jak wskazał chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy¹, podając: Istotnym dla tej sprawy uchybieniem jest również milczące zignorowanie przez organ odwoławczy wniosku strony o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego). W praktyce organy administracji publicznej wydają zwykle postanowienia czy bliżej niesprecyzowane akty, co przysparza pewnych problemów, jeśli strona chce podjąć próbę zaskarżenia rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

W tych sytuacjach, w których organ prowadzący postępowanie wydał postanowienie o odmowie skierowania konkretnej sprawy do mediacji – jak miało to miejsce w sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi² – należałoby zwrócić uwagę, że zaskarżenie takiego postanowienia jest w zasadzie niemożliwe. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroli sądów administracyjnych podlegają jedynie postanowienia kończące postępowanie, postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia, na które służy zażalenie. Zażalenie zaś przysługuje tylko w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, na co powołał się sąd w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia, odrzucając skargę. Już z samego faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w ogóle formy postanowienia dla odmowy skierowania sprawy do mediacji, można wywnioskować, że zażalenie na to postanowienie nie przysługuje, a więc strona nie miałaby w ogóle możliwości, by zakwestionować rozstrzygnięcie organu. Jedyną możliwością wydaje się postulowanie, że takie postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, wbrew zasadzie legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a., co stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Jednak z drugiej strony należy zauważyć, że zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w praktyce orzeczniczej w pewnych okolicznościach dopuszcza się wydawanie postanowień bez wyraźnego upoważnienia ustawowego³, uwzględniając charakter takiego rozstrzygnięcia, zarezerwowany generalnie dla kwestii wpadkowych i formalnych (vide ogólny przepis art. 123 § 1 k.p.a.).

Jeśli organ odmówił skierowania sprawy do mediacji w drodze innego aktu, sprawa jest nie mniej skomplikowana. Nie dalej jak w październiku ubiegłego roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę⁴ na czynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych polegającą na stwierdzeniu braku związania wnioskiem o przeprowadzenie mediacji i uznaniu, że mediacja w danej sprawie jest niedopuszczalna. Sąd uzasadnił rozstrzygnięcie w ten sposób, że wskazana czynność w jego ocenie nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym czynność ta nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Tak zarysowana rzeczywistość skłania do stwierdzenia, że nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego z czerwca 2017 r. spowodowała pewne trudności przy ocenie zdolności mediacyjnej sprawy. Dodatkowym potwierdzeniem tego stanowiska jest fakt, że w żadnym z dwóch przytoczonych orzeczeń sąd administracyjny, odrzucając skargę, nie wskazał, jak powinien postąpić skarżący, by móc podjąć próbę ochrony swoich praw. Pomniejszą kwestią wydaje się przy tym forma, w jakiej organ powinien dokonać odmowy skierowania sprawy do mediacji. Kluczowe jest zagwarantowanie stronie mechanizmu, który pozwoli jej na skuteczne zakwestionowanie rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odmowy skierowania sprawy do mediacji. Taka bowiem była przecież idea wprowadzenia możliwości mediacji do Kodeksu postępowania administracyjnego – aby była ona realną możliwością załatwienia sprawy administracyjnej, alternatywną do wydawania decyzji w postępowaniu jurysdykcyjnym. Jest to tym bardziej istotne, gdy weźmie się pod uwagę poglądy doktryny dotyczące związania organu wnioskiem o przeprowadzenie mediacji⁵.

Paulina Wojtkowska, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy