Jasny wniosek, realny termin, zrozumiały język | Co do zasady

W niedawnych orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przypomniał, że organy administracji publicznej w kontaktach ze stronami postępowania powinny posługiwać się zrozumiałym językiem i wyznaczać realne terminy na dokonanie poszczególnych czynności.

Wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2017 r., II SA/Bk 414/17

Nieprzejrzystość i niejasność języka urzędowego bywa poważnym utrapieniem dla podmiotów stykających się na co dzień z administracją publiczną. Język urzędowy z natury rzeczy jest dość hermetyczny, a rodzime organy władzy publicznej – wbrew tendencjom istniejącym od lat np. w Szwecji, gdzie dąży się do tzw. demokratyzacji języka urzędowego – skłaniają się nierzadko ku jeszcze większemu skomplikowaniu formy wydawanych rozstrzygnięć czy wysyłanych pism.

Oczywiście nie można abstrahować od wymogów konstrukcyjnych poszczególnych pism czy orzeczeń administracji przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, niemniej zasady ogólne postępowania administracyjnego stawiają także na sposób spełnienia tych wymagań, w kontekście zarówno zaufania do władzy publicznej, jak i przekonywania do podjętych rozstrzygnięć.

Na wadliwość zbytniego komplikowania tych kwestii zwrócił uwagę sąd administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie.

Gdzie leżał problem

Sprawa, która znalazła się na wokandzie białostockiego sądu administracyjnego, dotyczyła uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji (w tym przypadku czterech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych), a właściwie inwestycji w kilku wariantach (w tym samym dniu bowiem WSA rozpatrzył łącznie 40 spraw tego samego skarżącego, odnoszących się do innych wariantów projektowanej inwestycji – złożone zostały po cztery wnioski przewidujące różne warianty zabudowy dla każdej z dziesięciu działek geodezyjnych, na których miały być zlokalizowane).

W obydwu instancjach administracyjnych sprawa zakończyła się dla skarżącego negatywnie, tj. odmową ustalenia warunków zabudowy. Podstawą, na którą się powołano, było nieprzedłożenie przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji (pozostałe przesłanki do udzielenia warunków zabudowy były zasadniczo spełnione). Konieczność uzyskania takiej decyzji stwierdzono po ustaleniu, że inwestycja w każdym wariancie odnosi się do działek stanowiących grunty rolne o zwartym obszarze powyżej 3 ha. Tym samym organy zakwalifikowały inwestycję jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a więc wymagające decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W takim stanie rzeczy, w tej i szeregu innych spraw wniesione zostały do rozpatrzenia przez WSA analizowane skargi.

Wniosek strony musi być jasny

Sąd doszedł do wniosku, że tak wydane decyzje nie są prawidłowe, gdyż naruszają szereg przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych przewidzianych w art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy materialnej), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do państwa i prawa), art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron) i art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania).

Analizując przepisy o warunkach zabudowy, sąd wytknął organom, że nie zwróciły uwagi na art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), stosowanym do warunków zabudowy z mocy art. 64 u.p.z.p., który to przepis nakazuje we wniosku o ich wydanie wskazać powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu w formie opisowej i graficznej.

Organy nie dostrzegły braku tej informacji, tylko samodzielnie przyjęły, na jakiej powierzchni będzie prowadzona inwestycja, a na podstawie tego samodzielnego ustalenia doszły do wniosku, że potrzebna jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Było to wadliwe, bowiem takiej informacji powinien udzielić wnioskodawca wezwany w trybie uzupełnienia braków formalnych wniosku na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a.

Wezwanie organu również

Organy jednak jakieś wezwania do wnioskodawcy w sprawie kierowały – niemniej niewłaściwe, a do tego wadliwie sformułowane. Sąd w uzasadnieniu wyroku cytuje wezwanie (które rzeczywiście pod kątem zrozumiałości pozostawia sporo do życzenia), konkludując, że ani jednak w zacytowanej wstępnej części wezwania, ani w jego uzasadnieniu nie wskazano stronie, czy z uwagi na ilość złożonych wniosków i wskazane w nich różne konfiguracje przestrzenno-architektoniczne planowanych inwestycji strona powinna złożyć jedną decyzję środowiskową wspólną dla wszystkich obiektów, czy też ma przedłożyć odrębne decyzje dla każdej sprawy wszczętej odrębnym wnioskiem (innymi słowy, czy ma przedłożyć czterdzieści decyzji środowiskowych czy jedną wspólną). Trzeba się zgodzić, że jest to zasadnicza różnica i informacja, która koniecznie powinna się w wezwaniu organu znaleźć.

W kontekście wezwania sąd zauważa także, że kierowane do strony pismo organu powinno być adekwatne do doświadczenia życiowego i możliwości percepcji adresata, a także że w sprawach, w których strona działa bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, to na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek klarownego i czytelnego formułowania wezwań i wyjaśnień, które powinny zawierać jednoznacznie sprecyzowaną treść zobowiązania.

Sąd wskazał także, że w uzasadnieniu wezwania do skarżącego – nieposiadającego wykształcenia prawniczego – nie zostało odpowiednio wyjaśnione, jaka jest rola decyzji środowiskowej w sprawie, a przede wszystkim czym skutkować będzie jej nieprzedłożenie.

Termin wyznaczony stronie musi być realny

Sąd zgodził się także z zarzutem skarżącego, że wyznaczony przez organy termin na przedłożenie decyzji środowiskowej był nierealny, a nie może zostać ocenione jako niewadliwe i zgodne z zasadami k.p.a. – wyznaczenie stronie terminu oczywiście nierealnego do dotrzymania i wyciągnięcie negatywnych dla strony konsekwencji procesowych.

W rozpatrywanej sprawie było zaś tak, że na złożenie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji objętej wnioskami o ustalenie warunków zabudowy udzielono skarżącemu termin 7 dni, nawet nie informując do którego organu winien zwrócić się o jej wydanie, zatem Bez głębszych rozważań stwierdzić należy nierealność dochowania terminu. Tymczasem skutek niedochowania tego terminu był najdalej idący – wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

I tu nie można sądowi odmówić racji – praktyka uczy bowiem, że uzyskiwanie decyzji środowiskowych w zależności od rodzaju i wielkości inwestycji trwać może kilka(naście) miesięcy, tym samym uzyskanie tego typu decyzji w ciągu 7 dni na uzupełnienie braków formalnych wniosku było niemożliwe. Jeżeli już, to organ – dostrzegając potrzebę przedłożenia tej decyzji – powinien był zawiesić postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czego nie uczynił.

Wnioski

Omawiany wyrok jest ciekawy, gdyż wskazuje, w jakim charakterze powinny działać organy administracji w stosunku do obywateli, którzy oczekują rozstrzygnięcia swoich spraw. Języka urzędowego w wielu przypadkach nie da się uniknąć, niemniej to na administracji spoczywa obowiązek zapewnienia, aby język ten był należycie przejrzysty i zrozumiały, a formułowane zobowiązania realne. Jeżeli tak nie jest, sądy słusznie ingerują w rozstrzygnięcia administracji wyrokami takimi jak opisany.

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy