Jak daleko sięga uznanie administracyjne?
Pierwotnie uznanie administracyjne było formułowane jako „swobodne uznanie” i odnosiło się do obszaru działania administracji, który nie był jeszcze uregulowany prawem. Dopiero później zaczęto traktować tę instytucję jako gwarancję nadawaną właśnie przez prawo, której funkcją jest sprawniejsze działanie administracji publicznej1. Nadal jednak jej istotą pozostaje pewna swoboda decyzji organu, choć ujęta w określone ramy, których bezwzględnie nie należy przekraczać.
Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej przejawia się w tym, że nawet jeśli strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Organ nie ma jednak całkowitej swobody w podejmowaniu decyzji, co podkreślił chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku dotyczącym przyznania zasiłku celowego na zakup leków2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem stron, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP [zasada demokratycznego państwa prawnego – przyp. własny] w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Sąd dalej wskazał także, że konstytucyjna, naczelna zasada państwa prawa nie przewiduje bezwzględnej wyższości interesu społecznego nad interesem jednostki, o ile interes indywidualny jest słuszny. Organ musi zatem każdorazowo zidentyfikować interes ogólny i wyczerpująco uzasadnić, że jest on na tyle doniosły, że w konflikcie z interesem stron uprawnienia indywidualne należy ograniczyć lub w ogóle odmówić ich uwzględnienia.
Warto zauważyć, że już w latach 80. XX wieku, a więc na samym początku funkcjonowania obecnego sądownictwa administracyjnego, pisano:
Fakt, że zasady ogólne KPA, a zwłaszcza zasada wyrażona w art. 7, zobowiązują organy administracji państwowej m.in. do załatwienia sprawy „mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”, zmusza do odmiennego traktowania instytucji dotychczasowego uznania administracyjnego. Wprawdzie powołany przepis nie stwarza wyraźnych kryteriów ocennych, jednakże nakazuje organowi administracji państwowej kierować się nie tylko interesem społecznym, ale i słusznym interesem strony. W świetle powyższej zasady można zatem uznać, że obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym – jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym. Zasada ta odnosi się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, ale również do treści rozstrzygnięcia, to znaczy – do stosowania norm prawa materialnego, na co wskazuje użyty w art. 7 KPA zwrot o „załatwieniu sprawy”3.
Wskazany pogląd judykatury jest w pełni aktualny i również dziś podzielany w doktrynie4.
Zasada państwa prawa nie jest więc jedynym obostrzeniem dla możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Warto zwrócić uwagę także na zasadę legalizmu, wywodzoną z art. 7 Konstytucji RP (i powtórzoną w art. 6 k.p.a.), która zakłada, że organy władzy publicznej powinny działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Sprowadza się to przede wszystkim do tego, że uznanie administracyjne może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach, kiedy upoważnia do tego ustawa. Niedopuszczalne jest powoływanie się organu na swobodę uznania w okolicznościach, w których powinien on wydać decyzję związaną.
Rozważając uznanie administracyjne, pamiętajmy też o zasadzie proporcjonalności. Jak bowiem zauważa się w doktrynie:
Przyjmuje się, że także organy administracyjne są nią [zasadą proporcjonalności – przyp. własny] związane, mimo iż nie wynika to expressis verbis z przepisów procedury administracyjnej. W tym wypadku możliwość jej stosowania wywodzona jest wprost ze związania organów art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Celem tej zasady jest miarkowanie działań organów władzy publicznej, a przede wszystkim minimalizowanie ingerencji w sferę praw i wolności obywatelskich [podkreślenia własne] i dalej: Tam, gdzie jest to konieczne (w sytuacji wystąpienia konfliktu pomiędzy uzasadnionymi oczekiwaniami a interesem publicznym), zasada proporcjonalności stanowi narzędzie pozwalające rozwiązać ten konflikt5.
W związku ze wszystkimi podanymi wyżej zastrzeżeniami nasuwa się pytanie, po co zatem w ogóle prawo przewiduje instytucję uznania administracyjnego. Odpowiedź nie jest jednoznaczna, ponieważ wbrew pozorom istnieje ku temu wiele powodów. W piśmiennictwie przyczyny wprowadzania upoważnień do uznania administracyjnego dzieli się na technicznoprawne i polityczno-celowościowe6. Pierwsze z nich opierają się na założeniu, że ustawodawca nie jest w stanie przewidzieć wszystkich sytuacji, a tym bardziej ująć ich w regulacje prawne. Dlatego niezbędne jest pozostawienie pewnego marginesu swobody w odniesieniu do przypadków niestandardowych i potrzeb zmieniającego się dynamicznie świata. Z tego punktu widzenia uznanie administracyjne zapewnia niezbędną elastyczność systemu prawa i pozwala uniknąć sytuacji, w których rozstrzygnięcie jakieś sprawy byłoby niemożliwe z uwagi na brak wystarczających przepisów. Jeśli zaś chodzi o powody polityczno-celowościowe, to należy zauważyć, że przyjęte w prawie automatyczne rozwiązania w konkretnych przypadkach nie zawsze będą korzystne dla interesu społecznego. Wobec tego możliwość modyfikowania dopuszczalnego rozstrzygnięcia wydaje się jedynym rozwiązaniem, które pozwala uniknąć ewentualnej kolizji interesów.
Innym ograniczeniem władzy dyskrecjonalnej, wyprowadzanym z zasady legalizmu, jest obowiązek uwzględniania innych fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. W przywołanym wcześniej orzeczeniu sąd wskazał chociażby zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W uzasadnieniu omawianego wyroku wywodzono, że przy zastosowaniu swobody rozstrzygnięcia organ powinien skrupulatnie rozważyć twierdzenia podnoszone przez stronę i w razie negatywnego rozstrzygnięcia wyczerpująco uargumentować niemożność podjęcia innej decyzji. Tylko wówczas podjęta autonomicznie i w ramach uznania administracyjnego decyzja znajduje aprobatę w świetle prawa, choć niekoniecznie konkretnej jednostki.
Podsumowując zagadnienie uznania administracyjnego, trzeba przyznać, że rzeczywiście nie oznacza ono całkowitej swobody organu. Wskazane ograniczenia stanowią dla obywateli gwarancję bezstronności i nienadużywania uprawnień przez organy władzy publicznej, o ile rozstrzygnięcia dokonywane w ramach tych uprawnień są logicznie uzasadnione i zapadają w wyniku wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego. Pozwalają także na kwestionowanie podjętych w ramach uznania rozstrzygnięć na drodze sądowej, z powołaniem właśnie na ograniczenia, którymi organy powinny się kierować.
Paulina Wojtkowska, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
1 M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej [w:] R. Hauser (red.), A. Wróbel (red.), Z. Niewiadomski, Instytucje prawa administracyjnego. System Prawa Administracyjnego. Tom 1, wyd. II, Warszawa 2015, s. 237.
2 Wyrok WSA w Poznaniu z 5 października 2017 r., II SA/Po 593/17.
3 Wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, opubl. ONSA nr 1/1981, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA nr 1-2/1982, s. 51-57.
4 Por. chociażby B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, Warszawa 2012, Nb 14, s. 61.
5 J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, Legalis, w Nb. 5.5.
6 M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy…, s. 281.
