Inicjowanie postępowania uchwałodawczego NSA | Co do zasady

Choć formalnie kompetencję do wszczęcia postępowania uchwałodawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego posiadają nieliczne podmioty (m.in. Prezes NSA, Prokurator Generalny czy Rzecznik Praw Obywatelskich), to jednak również inne jednostki (w szczególności strony postępowań sądowoadministracyjnych) mogą doprowadzić do wydania odpowiedniej uchwały przez NSA, korzystając z ich pośrednictwa.

Jedną z zasadniczych funkcji Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza rozpoznawaniem środków odwoławczych od orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne, jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa w sprawach sądowoadministracyjnych (o uchwałach pisaliśmy już tutaj).

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi („p.p.s.a.”) odbywa się to poprzez podejmowanie dwóch rodzajów uchwał:

• mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (tzw. uchwały abstrakcyjne),
• zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (tzw. uchwały konkretne).

Przedmiotem uchwał abstrakcyjnych są zatem rozbieżności prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie (ich rolą jest wyjaśnienie danego zagadnienia in genere). Natomiast uchwały konkretne odnoszą się wyłącznie do takich wątpliwości prawnych, które wystąpiły przy rozpoznawaniu danej skargi (zażalenia), a więc wykazują ścisły związek z postępowaniem w konkretnej sprawie zawisłej przed NSA (art. 264 § 2 p.p.s.a. in fine) albo WSA (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Kto może zainicjować postępowanie?

Z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą wystąpić ściśle określone podmioty (Prezes NSA, Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, a od niedawna również Prokuratoria Generalna RP), zaś z wnioskiem o wydanie uchwały konkretnej – skład orzekający NSA rozpoznający skargę kasacyjną lub zażalenie (art. 264 § 2 p.p.s.a.).

Nikt inny nie posiada kompetencji do bezpośredniego zainicjowania postępowania uchwałodawczego w powyższym trybie. Dotyczy to w szczególności składu orzekającego wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie może przedstawić wyłonionych podczas rozpoznawania danej sprawy zagadnień prawnych budzących jego wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi poszerzonemu NSA. Ustawodawca w art. 187 § 1 p.p.s.a. ustanowił bowiem ścisły związek między zadawaniem konkretnych pytań prawnych a postępowaniem kasacyjnym.

Niemniej jednak skład orzekający WSA może przedstawić kwestię prawną do rozstrzygnięcia w trybie uchwałodawczym, korzystając z art. 269 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego (a więc zarówno NSA, jak i WSA) rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale (abstrakcyjnej lub konkretnej) składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, wówczas przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takiej sytuacji NSA podejmuje ponowną uchwałę (w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub pełnego składu).

Uprawnienie przewidziane w ww. art. 269 § 1 p.p.s.a. zostało jednak nadane wyłącznie składom orzekającym sądów administracyjnych, a poza tym wskazana w nim procedura może być zastosowana tylko wtedy, gdy skład danego sądu nie podziela stanowiska wyrażonego w już istniejącej uchwale NSA co do danej materii. Mechanizm ten odnosi się zatem do problemu tzw. uchwał przełamujących. Otóż sąd administracyjny orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez skierowania wniosku o podjęcie uchwały przełamującej, nie może przedstawić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez NSA (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., I FSK 1568/11).

Pośrednie inicjowanie postępowania

Mimo że żadne inne podmioty poza wymienionymi w art. 264 § 2 p.p.s.a. (oraz poza przypadkiem wskazanym w art. 269 § 1 p.p.s.a.) nie mają możliwości wszczęcia postępowania uchwałodawczego, to jednak mogą one wystąpić do jednego z uprawnionych organów (w zakresie uchwał abstrakcyjnych) ze swoistym wnioskiem o podjęcie przez niego odpowiednich czynności w celu doprowadzenia do wydania uchwały przez NSA. Taką inicjatywę może podjąć np. strona lub uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, jednostka samorządu terytorialnego czy organ administracji publicznej.

Żądanie skorzystania przez uprawniony ustawowo podmiot (np. przez Prezesa NSA, RPO lub Prokuratora Generalnego) z możliwości wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia uchwały abstrakcyjnej należy traktować jako tzw. wniosek powszechny w rozumieniu art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie takie stanowi bowiem nic innego jak propozycję powzięcia czynności mających doprowadzić do wyjaśnienia regulacji prawnych, których stosowanie wywołało (według wnioskodawcy) rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych we wskazany we wniosku sposób (tj. poprzez uruchomienie trybu uchwałodawczego).

Wniosek wymaga właściwego uzasadnienia oraz precyzyjnego określenia problemu, który ma być poddany do wyjaśnienia w drodze uchwały. Należy zatem przytoczyć przykłady orzeczeń sądów administracyjnych świadczących o panujących wątpliwościach i rozbieżnościach w danej kwestii. Wydaje się również, że nic nie stoi na przeszkodzie (a wręcz jest pożądane), aby wnioskodawca zaprezentował w piśmie możliwy – jego zdaniem – sposób rozstrzygnięcia problemu, prezentując w tym zakresie odpowiednią argumentację. Jako dalszy argument można sięgnąć także do porównania z rozwiązaniami przyjętymi przez obce systemy prawne.

Oczywiście adresat wniosku nie jest nim związany, gdyż zadanie tego typu pytania prawnego pozostawione jest ocenie organu. To do podmiotu uprawnionego według ustawy należy zarówno ostateczna decyzja, czy uruchomić procedurę uchwałodawczą, jak i ostateczne sformułowanie wniosku o podjęcie uchwały. Wynika to chociażby z brzmienia art. 36 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym Prezes NSA może, lecz nie musi wystąpić o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodatkowo w przypadku Prezesa NSA wnioski o podjęcie uchwały opracowuje ostatecznie wydział problemowo-wizytacyjny w Biurze Orzecznictwa NSA, który dokonuje w tym celu analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i który może nie zgodzić się z treścią petycji skierowanej do Prezesa NSA o wszczęcie procedury uchwałodawczej (§ 12 pkt 1 i 2 regulaminu wewnętrznego urzędowania NSA).

Podsumowanie

Możliwość zainicjowania postępowania uchwałodawczego za pośrednictwem ustawowo uprawnionych podmiotów (Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej RP, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka) jest niezwykle ważnym narzędziem, z którego warto korzystać, jeżeli dostrzegamy taką potrzebę. Mimo że dany organ nie jest formalnie związany skierowanym do niego wnioskiem, to jednak zaprezentowana we wniosku właściwa argumentacja bez wątpienia pozwoli zwrócić uwagę organu na istniejący problem i być może doprowadzi ostatecznie do podjęcia stosownej uchwały przez NSA. Dzięki temu nastąpi usunięcie niepotrzebnych rozbieżności w orzecznictwie, co zagwarantuje także pewność prawa, a tym samym jego skuteczność i równe traktowanie podobnych stanów faktycznych i prawnych. Ma to tym większe znaczenie, że uchwały NSA wiążą w rzeczywistości nie tylko sądy, ale także (pośrednio) organy administracji publicznej, które przy rozstrzyganiu danej sprawy zawsze uwzględniają panujące aktualnie stanowisko orzecznicze.

dr Przemysław Szymczyk, dr Maciej Kiełbowski, praktyka sporów administracyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy