Informacja publiczna niezależna od opłaty
Pozyskiwanie informacji publicznej co do zasady nie podlega opłacie. Jednakże obowiązujące regulacje umożliwiają pobranie stosownej należności w sytuacji, w której podmiot udostępniający informację musi ponieść dodatkowe koszty związane z jej przekształceniem w inną formę bądź odmiennym sposobem jej udostępnienia, wskazanym przez wnioskodawcę.
Wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2013 r., II SA/Sz 338/12
Możliwość uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących takie właśnie funkcje jest jednym z podmiotowych praw obywatela. Warto przypomnieć, że prawo to zostało zapisane w akcie prawnym najwyższego rzędu, czyli w polskiej Konstytucji (w ustępie pierwszym artykułu 61). W dalszej części tego przepisu ustrojodawca zastrzega, że ograniczenia tego prawa mogą nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Konstytucja nie rozważa natomiast kwestii odpłatności informacji publicznej.
Opłata za informację
Kwestia opłat za udostępnienie informacji publicznej została z kolei rozstrzygnięta w ustawie o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Co do zasady, zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Wyjątek w tym zakresie ustawodawca wprowadza w art. 15 ustawy, wskazując możliwość pobrania dodatkowej opłaty od wnioskodawcy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Opłata ma odpowiadać wysokości poniesionych kosztów (zatem nie może stanowić źródła dochodu organów administracji publicznej oraz innych zobowiązanych do udzielenia informacji, tylko ma pozwalać na wyrównanie poniesionego kosztu).
Gdzie leży problem
Rozpatrywane przez WSA w Szczecinie zagadnienie dotyczyło zarządzenia burmistrza miasta w sprawie wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji w postaci określonej we wniosku (nieco podobną sytuację, w której doszło do uchwalenia swoistego „taryfikatora” opłat za informację publiczną, opisywaliśmy już na Co do zasady). Zgodnie z tym zarządzeniem opłacie podlegała każda strona oryginalnego dokumentu, która wymagała przekształcenia posiadanych pism, a samo udostępnienie informacji następowało po przedstawieniu dowodu uiszczenia opłaty.
Zarządzenie to zostało zaskarżone przez wojewodę, który podniósł, że zgodnie z przepisami u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej powinien być bezpłatny, a wyjątki od tej zasady określone są w jej art. 15. Co więcej, nie ma podstawy do uznania, że opłaty wskazane w zarządzeniu stanowią rzeczywiste koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, bowiem nie sposób wyliczyć faktycznych wydatków związanych z dokonaniem wszystkich niezbędnych czynności. Organ nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty.
Wnosząc o oddalenie skargi, burmistrz wskazał, że usunął już w całości z obrotu prawnego zaskarżone zarządzenie.
Udostępnienie informacji to jedno, opłata za nią – drugie
Uzasadniając swój wyrok, WSA w Szczecinie wskazał, że wysokość pobieranych przez organ opłat winna odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Co równie ważne, w ocenie sądu nie ma obowiązku pobierania opłat w przypadku konieczności takiego przekształcenia informacji – można jej i tak udzielić bezpłatnie: Kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej na podst. art. 15 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy. Z treści powyższego przepisu wynika bowiem jedynie możliwość, a nie obowiązek ich ustalenia i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest «poniesienie dodatkowych kosztów». (…) Kwestionowane zarządzenie przekracza zatem dyspozycję normy zawartej w art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która zezwala jedynie na pobieranie rzeczywistych kosztów powstałych w wyniku szczególnego sposobu udostępnienia informacji publicznej, a także – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji.
Ponadto sąd podkreślił istotne zróżnicowanie pomiędzy uchyleniem zarządzenia i stwierdzeniem jego nieważności. Pierwszy przypadek oznacza bowiem eliminację aktu ze skutkiem ex nunc, czyli od daty uchylenia, drugi – ex tunc, co oznacza, że ów akt należy traktować tak, jakby w ogóle nie został wydany (nie istniał w systemie prawnym). Stwierdzenie nieważności z kolei oznacza otwarcie możliwości ubiegania się o zwrot opłat pobranych przez organ na jego podstawie.
Z tych też powodów sąd administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia jako naruszającego przepisy ustawy.
Znaczenie rozstrzygnięcia
Komentowanemu rozstrzygnięciu oraz jego uzasadnieniu należy przyznać rację.
Organ, który ma obowiązek udzielenia informacji publicznej, nie może odmówić jej udostępnienia tylko z tego powodu, że nie została uiszczona opłata.
Odpłatność za tego rodzaju czynności ma być wszakże wyjątkiem, nie zasadą, co ustawodawca wyraźnie podkreśla, a jak wiadomo wyjątków nie należy interpretować w sposób rozszerzający.
Oliwia Lewandowska, Maciej Kiełbowski, praktyka procesowa kancelarii Wardyński i Wspólnicy
