Czy Lex Deweloper (za)działa? | Co do zasady

Od sierpnia 2018 r. obowiązuje kontrowersyjna specustawa mieszkaniowa, której uchwalenie budziło obawy o utratę przez samorządy realnej władzy planistycznej, ale z drugiej strony miało prowadzić do szybszego uzupełniania niedoborów krajowego zasobu mieszkań. Jak dotąd jednak ustawa nie wywołuje większych realnych skutków – pozytywnych ani negatywnych – ponieważ wnioski w jej trybie to rzadkość. Czy to tylko choroba niemowlęca nowej regulacji, czy raczej wczesne objawy martwej ustawy?

Plus dla deweloperów?

Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zwana potocznie specustawą mieszkaniową lub Lex Deweloper, wprowadziła szczególny tryb realizacji inwestycji mieszkaniowych. W założeniu miał on ułatwić i przyspieszyć ten proces, a przy tym w pewnym stopniu go ucywilizować, m.in. poprzez wprowadzenie wymogu zapewnienia odpowiedniego dostępu do infrastruktury komunikacyjnej, szkół i przedszkoli oraz obszarów rekreacyjnych, czy też zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych.

Nowa regulacja nie zastępuje jednak dotychczasowych przepisów, a jedynie wprowadza dodatkowy, alternatywny tryb, z którego inwestor może – lecz nie musi – skorzystać.

Na pierwszy rzut oka za stosowaniem trybu specustawy przemawia kilka atutów. Przede wszystkim pozwala ona na realizację inwestycji wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania, pod warunkiem zgodności z treścią (zwykle bardzo ogólnikowego) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i uchwały o parku kulturowym. Dodatkowo, w przypadku niektórych obszarów (m.in. poprzemysłowych, pokolejowych i powojskowych), odpada nawet warunek zgodności ze studium. Nie dookreślono jednak, kiedy tereny te musiały utracić swoją pierwotną funkcję, aby podlegać specjalnemu trybowi. Otwiera to drogę do bardzo radykalnych interpretacji, włącznie z pozwoleniem na zabudowę terenów, które nabyły i realizują nową funkcję, np. zieleni miejskiej. To właśnie możliwość daleko idących odstępstw od istniejących aktów planistycznych, a tym samym ingerencji w istniejący ład urbanistyczny, budziła największe kontrowersje na etapie uchwalania specustawy mieszkaniowej.

Podobnie kontrowersyjny jest korzystny dla inwestorów zapis ustawy pozwalający na zabudowę 14-kondygnacyjną w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców oraz zabudowę 4-kondygnacyjną w pozostałych gminach – także wtedy, gdy w pobliżu inwestycji są wyłącznie niższe budynki (gdy w pobliżu jest wyższa zabudowa, można równać do jej wysokości). Znaczące dla inwestorów jest także wyłączenie stosowania przepisów o ochronie gruntów rolnych (w tym ograniczeń w obrocie) dla inwestycji realizowanych w trybie specustawy w obrębie miast, co może udostępnić pod inwestycje relatywnie duże obszary rolne (najczęściej rolne już tylko formalnie) położone w granicach miast.

Ustawa wprowadza ponadto szereg innych udogodnień, m.in. w zakresie ograniczonej procedury wywłaszczeniowej (co najciekawsze – także dla inwestycji niepublicznych). Przewiduje też krótkie terminy instrukcyjne dla poszczególnych aktów wydawanych w toku procesu inwestycyjnego.

Na razie cisza

Na papierze udogodnienia wprowadzone przez specustawę wyglądają więc na wystarczająco istotne, aby przyciągnąć uwagę deweloperów i zachęcić do korzystania z niej. Tak się jednak, póki co, nie dzieje.

Choć specustawa mieszkaniowa obowiązuje już ponad pół roku i początkowo pojawiały się komunikaty o zainteresowaniu inwestorów, jak dotąd rzeczywisty wpływ wniosków w jej trybie jest nikły, żeby nie powiedzieć – żaden. Z oficjalnych biuletynów miejskich wynika, że np. w Krakowie złożono zaledwie dwa wnioski (obydwa pozostawione bez rozpoznania ze względu na braki formalne), we Wrocławiu złożono jeden (podobnie pozostawiony bez rozpoznania), a w biuletynach dla Warszawy, Poznania i Katowic brak jest informacji o jakichkolwiek wnioskach. Podobnie jest w mniejszych miastach, jak dynamicznie rosnący Rzeszów (zero wniosków), Bielsko-Biała (zero), Elbląg (jeden wniosek), Kielce (jeden) czy Słupsk (zero). Brak jest zbiorczych statystyk dla całego kraju, ale  powszechnie dostępne źródła, w tym wypowiedzi przedstawicieli samorządów i branży, wskazują wyraźnie, że na razie wniosków w trybie specustawy prawie nie ma, a złożone wnioski są cofane lub nieuzupełniane, co skutkuje pozostawieniem bez rozpoznania.

Oczywiście na ostateczne efekty i tym samym ocenę specustawy trzeba będzie poczekać przynajmniej kilka lat, zwłaszcza biorąc pod uwagę czas przygotowania inwestycji oraz ich ocenę przez uczestników rynku. Jednak tak małe wstępne zainteresowanie regulacją premiującą branżę deweloperską, i to w czasach największej od dekady hossy na rynku mieszkaniowym, nie jest przypadkiem.

Standardem w specustawę

Jak się wydaje, za nikłe zainteresowanie specustawą odpowiadają przede wszystkim instrumenty pozostawione władzy samorządowej, pozwalające jej w znacznym stopniu kontrolować to, w jakim stopniu i na jakich zasadach specustawa funkcjonuje na podległym im terytorium.

Te instrumenty to tzw. lokalne standardy urbanistyczne, które w formie aktu prawa miejscowego może przyjąć rada gminy (miasta), a także sam ustawowy tryb procedowania, zgodnie z którym kluczowy akt o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest przyjmowany przez radę gminy (miasta) na zasadzie uznania administracyjnego.

Zgodnie z art. 19 specustawy mieszkaniowej rada może uchwalić lokalne standardy urbanistyczne, w których zmieni ustawowe wymagania ilościowe wobec inwestycji mieszkaniowej, w tym minimalną odległość od szkół, przedszkoli, parków (terenów rekreacyjnych), przystanków komunikacyjnych, a także wymaganą pojemność szkół i przedszkoli o maksymalnie 50% – w górę lub w dół. W takim samym stopniu można zmienić maksymalną wysokość zabudowy. Standardy mogą również określić – jak się wydaje w dowolnej wysokości – liczbę wymaganych miejsc parkingowych dla inwestycji, a także obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej. Standardy urbanistyczne mogą co do zasady dotyczyć również parametrów tzw. inwestycji towarzyszących (infrastruktura oraz pewne rodzaje obiektów niemieszkalnych służących mieszkańcom planowanej inwestycji mieszkaniowej, jak żłobki, przedszkola, obiekty handlowe). Nieprecyzyjne sformułowanie ustawowe budzi jednak wątpliwości co do dokładnego zakresu wymogów, które można w ten sposób nałożyć.

Choć zamiarem ustawodawcy było zapewne tylko pozostawienie pewnej elastyczności umożliwiającej dostosowanie ogólnych przepisów ustawy do specyfiki poszczególnych miast i miejscowości, to nieopatrznie pozostawił on furtkę pozwalającą znacząco ograniczyć praktyczną przydatność specustawy poprzez zaostrzenie wymagań stawianych inwestycji mieszkaniowej, wprowadzenie wymogu zapewnienia znacznej liczby miejsc parkingowych, a jednocześnie zmniejszenie dopuszczalnej liczby kondygnacji. W najbardziej rygorystycznym wariancie oznacza to m.in. wymóg zachowania jednocześnie odległości minimalnej 250 m od przystanku komunikacyjnego i 750 m od: szkoły podstawowej, przedszkola oraz terenów wypoczynkowych, przy dopuszczalnej wysokości zabudowy siedmiu kondygnacji w miastach powyżej 100 tys. oraz dwóch kondygnacji w innych gminach. Dodatkowo szkoła podstawowa musi być w stanie przyjąć dzieci w liczbie 10,5% planowanych mieszkańców inwestycji, a przedszkole ponad 5%. Bardzo wiele gmin już przyjęło bądź planuje przyjęcie standardów urbanistycznych według powyższego modelu. Przykładowo standardy takie obowiązują już w Warszawie, Gdańsku, Poznaniu, Łodzi, Katowicach i Krakowie, a także w wielu mniejszych ośrodkach.

Nawet w miastach o równomiernej zabudowie z dobrą infrastrukturą spełnienie tak rygorystycznych standardów urbanistycznych będzie trudne, co znacząco ogranicza listę terenów nadających się do wykorzystania w trybie specustawy. Inwestor może wprawdzie sam wznieść wymagane obiekty, a w przypadku szkół i przedszkoli zastąpić ich bliskość przekazaniem gminie środków na zapewnienie transportu dzieci do placówek oświatowych przez okres 5 lat, ale oczywiście zwiększa to koszty inwestycji, a jednocześnie wymaga dalszych uzgodnień ze stroną publiczną. Jeżeli przy tym wysokość zabudowy została ograniczona, to rentowność całej inwestycji drastycznie spada, zwłaszcza jeśli wprowadzono wymóg zapewnienia dużej liczby miejsc parkingowych (przykładowo Poznań wymaga dwóch takich miejsc na jeden lokal w obiekcie wielorodzinnym).

Drugi podstawowy czynnik zmniejszający atrakcyjność ustawy to – jak się wydaje – uznaniowość uchwały rady gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji (…) lub odmowie ustalenia lokalizacji (…). Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Tak szeroko zakreślone kryteria oceny w miejsce konkretnych (a więc obiektywnie sprawdzalnych) przesłanek wskazują, że decyzja rady gminy w tym zakresie ma charakter – co najmniej w praktyce – uznaniowy. Innymi słowy, tak sformułowany przepis pozwala radzie gminy odmówić zgody na realizację inwestycji w trybie specustawy, nawet jeśli spełnia ona wszystkie wymagane parametry, a wniosek jest poprawny formalnie. Przepisy specustawy w tym zakresie wydają się więc formułować niejako dwa szczeble uznania administracyjnego: po pierwsze, w zakresie urbanistycznych standardów lokalnych, które musi spełnić inwestycja, a po drugie w zakresie oceny zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez inwestycję, nawet jeśli l spełnia ona te standardy. Co więcej, bardzo ograniczone są możliwości skutecznego zaskarżenia i podważenia w ten sposób uchwały odmownej (od uchwały przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego).

Mając na uwadze, że alternatywa w postaci procedowania na zasadach ogólnych pozwala uniknąć większości z tych ograniczeń i dodatkowych kosztów, nie powinno dziwić, że inwestorzy gremialnie wybierają właśnie tę znaną, utartą i sprawdzoną ścieżkę.

Czy specustawa zadziała?

Zakładając, że obecna znikoma liczba wniosków w trybie specustawy wynika przede wszystkim z jej konstrukcji prawnej, niewielkie są szanse na to, że nowa regulacja sama z czasem „zaskoczy”.

Bez nowelizacji jej przepisów, losy specustawy może odwrócić w zasadzie tylko szeroka zmiana podejścia samorządów, której z kolei trudno się spodziewać. Nawet zakładając, że władze lokalne mogą uznaniowo odmówić realizacji inwestycji w trybie specustawy, a lokalne standardy dają im szanse na wyegzekwowanie pewnych rozwiązań urbanistycznych, to wciąż atrakcyjniejszym instrumentem realizowania tego celu są dla nich miejscowe plany zagospodarowania. Jedyną poważniejszą korzyścią z perspektywy władz lokalnych jest możliwość nakłonienia inwestora do wykonania inwestycji towarzyszących, czego bezpośrednio planem zagospodarowania nie da się uczynić. W takich przypadkach jednak to inwestorowi może bardziej opłacać się procedować na zasadach ogólnych. Zakres sytuacji, w których interesy samorządu oraz inwestorów pokrywają się na tyle, aby uzasadnić skorzystanie ze specustawy przez każdą ze stron, wydaje się raczej wąski, choć nie można takiej możliwości zupełnie wykluczać.

Pomimo sceptycyzmu, do jakiego skłania obecny poziom aktywności na gruncie regulacji (a raczej jej brak), specustawie będziemy się dalej przyglądać, przede wszystkim w zakresie procedury i trybu podejmowania poszczególnych uchwał przez radę gminy, a także możliwości ich zaskarżania.

Maciej Zych, adwokat, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy