Brak gwarancji zapłaty w umowach o roboty budowlane ze Skarbem Państwa
Od 16 października 2023 r. Skarb Państwa jako inwestor nie ma już ustawowego obowiązku udzielania gwarancji zapłaty w trybie art. 6491 § 1 k.c. Można przewidywać, że zmiana ta spowoduje nowe problemy związane z brakiem tego sposobu zabezpieczenia.
Nowy przepis
Art. 6491 § 1 k.c. nakazuje inwestorowi udzielić gwarancji zapłaty za roboty budowlane, jeśli wykonawca jej zażąda. W lipcu 2023 r. do tego przepisu dodany został § 11, w myśl którego przepisu art. 6491 § 1 nie stosuje się w przypadku, gdy inwestorem jest Skarb Państwa. Nowa regulacja weszła w życie z dniem 16 października 2023 roku i z mocy art. 16 ustawy zmieniającej (czyli ustawy z dnia 13 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw) ma zastosowanie do umów zawartych, a jeszcze nie wykonanych, chyba że wykonawca przed dniem wejścia w życie ustawy wystąpił z żądaniem przedstawienia gwarancji zapłaty. Jeśli wykonawca zażądał gwarancji zapłaty, wówczas stosuje się przepisy dotychczasowe.
Krytyka nie przekonała ustawodawcy
Art. 6491 § 11 k.c. został dodany pomimo poważnych głosów krytycznych w toku procesu ustawodawczego. Wskazywane w uzasadnieniu projektu ustawy argumenty zgodnie oceniane były jako nieprzekonujące. Projektodawca twierdził, że skoro Skarb Państwa jest wypłacalny, to udzielanie gwarancji zapłaty jest zbędne. Wskazywał też, że projektowana regulacja jest korzystna finansowo dla Skarbu Państwa, który nie będzie już musiał ponosić połowy kosztów udzielenia gwarancji.
Zgodność z Konstytucją
Uchwalenie ustawy nie uchyla jednak pytania o to, czy uprzywilejowanie Skarbu Państwa w stosunku do innych podmiotów (jednostek samorządu terytorialnego, spółek prawa handlowego, innych osób prawnych i osób fizycznych), które nadal mają obowiązek na żądanie wykonawcy robót budowlanych spowodować udzielenie gwarancji zapłaty, jest zgodne z Konstytucją.
Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, zaś zgodnie z art. 32 ust. 2 nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy dodanie art. 6491 § 11 k.c. nie nastąpiło z obrazą tych przepisów. Prowadzenie dokładnie takiej samej działalności gospodarczej – wykonywania obiektów budowlanych – jest obecnie istotnie zróżnicowane zależnie od tego, czy inwestorem jest Skarb Państwa, czy inny podmiot. Prawo żądania gwarancji zapłaty stanowi element prawa majątkowego – wierzytelności z umowy o roboty budowlane. Nie ulega wątpliwości, że wierzytelność o zapłatę wynagrodzenia należnego od podmiotu innego niż Skarb Państwa podlega w obecnym stanie prawnym o wiele silniejszej ochronie prawnej. Takie zróżnicowanie nie jest uzasadnione tym, że Skarb Państwa jest wypłacalny. Większość inwestorów jest wypłacalna, zaś celem wprowadzenia do Kodeksu cywilnego przepisów o gwarancji zapłaty nie była obawa o niewypłacalność inwestorów, ale wykonawców. Gwarancja zapłaty stanowi narzędzie zabezpieczające terminową zapłatę wynagrodzenia – stanowi o tym wprost art. 6491 § 1 k.c., który wyjaśnia, że jej udzielenie następuje „w celu zabezpieczenia terminowej zapłaty umówionego wynagrodzenia” To, że Skarb Państwa jako inwestor jest wypłacalny, nie gwarantuje w żadnym razie terminowej płatności wynagrodzenia wykonawcy.
Wobec tych wątpliwości natury konstytucyjnej nie można wykluczyć, że w Trybunale Konstytucyjnym pojawi się zagadnienie zgodności art. 6491 § 11 k.c. z ustawą zasadniczą
Uchylenie obowiązku ustawowego nie uchyla obowiązku umownego
Wyłączenie stosowania art. 6491 § 1 k.c. w takich umowach o roboty budowlane, w których inwestorem jest Skarb Państwa, nie oznacza, że inwestor nigdy nie będzie miał obowiązku udzielenia gwarancji zapłaty.
Gdy inwestor jest tylko jednym z zamawiających (a więc gdy po stronie inwestora występuje konsorcjum), wykonawca zachowa prawo żądania udzielenia gwarancji zapłaty od pozostałych zamawiających, a w razie jej nieprzedstawienia będzie mógł odstąpić od całej umowy na podstawie art. 6494 § 1 k.c.
Także jeśli obowiązek udzielenia gwarancji zapłaty został przeniesiony wprost do umowy – praktyka zna takie przypadki – dodanie art. 6491 § 11 k.c. nie uchyli umownego obowiązku przedstawienia tego zabezpieczenia. Postanowienia ustawy są przenoszone do umowy po to, aby uczynić je częścią kontraktu niezależną od obowiązującego prawa. Art. 6491 § 11 k.c. jest przy tym przepisem o charakterze dyspozytywnym: Skarb Państwa nadal może dobrowolnie udzielić zabezpieczenia wykonania umowy, może się do tego zobowiązać.
Wreszcie każdy wykonawca zachowuje prawo, by zwrócić się do inwestora będącego Skarbem Państwa o udzielenie gwarancji zapłaty. Danie zabezpieczenia jest to świadczenie uboczne, które dłużnik zawsze może zaoferować wierzycielowi. Jednak udzielenie tego zabezpieczenia, jeśli obowiązek taki nie wynika z umowy (w tym również z wzorca umowy), będzie dobrowolne. W konsekwencji odmowa jego udzielenia nie może być poczytywana za naruszenie zobowiązania, które mogłoby prowadzić do sankcji choćby w postaci odstąpienia od umowy. Mimo że art. 6494 § 1 k.c. nie został wobec Skarbu Państwa wprost wyłączony, to nie ulega wątpliwości, że skoro wyłączono stosowanie art. 6491 § 1 k.c. wobec Skarbu Państwa, także odstąpienie od umowy z uwagi na nieprzedłożenie gwarancji nie będzie mogło mieć miejsca.
Nie uchylono także art. 6494 § 3 k.c., który to przepis ma znaczenie samodzielne, a więc niezwiązane wyłącznie z sytuacją opisaną w § 1, a dotyczącą przedstawienia gwarancji zapłaty. Wykonawca nadal może wystąpić z roszczeniem tam przewidzianym, jeśli tylko inwestor będzie czynił przeszkody w wykonywaniu umowy, choćby w postaci nienależytego współdziałania.
Powrót do stosowania art. 491 § 1 k.c.
Wyłączenie obowiązku udzielania gwarancji zapłaty w umowach o roboty budowlane ze Skarbem Państwa nie spowoduje, że znikną spory dotyczące realizacji tego rodzaju inwestycji. Projektodawca miał rację, wskazując w uzasadnieniu, że przepisy o gwarancji zapłaty były stosunkowo często wykorzystywane jako podstawa do odstąpienia od umowy przez wykonawcę, bo w praktyce wykonawcy istotnie stawiali takie żądania – a w razie ich niespełnienia składali oświadczenia o odstąpieniu od umowy. Zaletą tego rozwiązania prawnego, mimo jego surowości, było to, że sąd nie miał trudności w ustaleniu, czy odstąpienie od umowy było skuteczne, czy nie. Wystarczyło zbadać, czy udzielono gwarancji zapłaty.
Brak możliwości powołania się na art. 6494 § 1 k.c. nie powstrzyma wykonawców przed odstąpieniem od umowy w sytuacji konfliktu ze Skarbem Państwa jako inwestorem. Brak zapłaty wynagrodzenia będzie stanowił podstawę do odstąpienia od umowy po wyczerpaniu drogi z art. 491 § 1 k.c., a więc po wystosowaniu wezwania do zapłaty w krótkim terminie pod rygorem odstąpienia. Natomiast brak współdziałania ze strony inwestora umożliwi odstąpienie w oparciu o art. 640 k.c., choć przyznać trzeba, że co do tej możliwości nie ma pełnej zgodności w nauce i orzecznictwie.
W rezultacie zatem sytuacja stron umowy o roboty budowlane zawieranej ze Skarbem Państwa w wyniku nowelizacji jedynie pozornie staje się korzystniejsza dla inwestora. Wrócą dawne spory o odstąpienie od umowy o roboty budowlane na podstawie art. 491 § 1 k.c. czy art. 640 k.c., a sytuacja stron będzie dużo mniej pewna niż w przypadku odstąpienia od umowy z uwagi na nieprzedłożenie gwarancji zapłaty. Dodatkowo, do czasu zbadania regulacji przez Trybunał Konstytucyjny – czy też nawet przez sąd powszechny na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji – nie można mieć pewności, że odmowa dostarczenia gwarancji przez Skarb Państwa będzie ostatecznie zgodna z prawem. Wobec tak wielu wątpliwości nie można zatem oceniać dodania art. 6491 § 11 k.c. jako korzystnej zmiany nawet dla tego podmiotu, który miał zostać tą zmianą ewidentnie uprzywilejowany.
dr hab. Marcin Lemkowski, adwokat, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
