Zwrotu wadium należy dochodzić przed sądem cywilnym
Sąd Najwyższy orzekł, że sprawy o zwrot wadium należą do kognicji sądów cywilnych, ostatecznie rozstrzygając wątpliwości co do tego, z jakiego środka prawnego powinien skorzystać wykonawca w celu odzyskania wadium zatrzymanego przez zamawiającego.
Rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego z 12 lutego 2014 r. (sygn. akt. IV CSK 291/13) dotyczyło sprawy, w której Gmina Olsztyn, jako zamawiający, zatrzymała wadium wykonawcy, który nie dostarczył żądanych dokumentów. Wykonawca wystąpił o zapłatę kwoty w wysokości wpłaconego wadium do Sądu Okręgowego w Olsztynie, a następnie do Sądu Apelacyjnego w Białymstoku. Oba sądy, odrzucając pozew, pozostawiły sprawę bez merytorycznego rozpoznania, uzasadniając to twierdzeniem, że zwrotu wadium należy dochodzić przed Krajową Izbą Odwoławczą.
Takie stanowisko nie zostało poparte przez Sąd Najwyższy, który uzasadniając swój wyrok o właściwości sądów cywilnych do rozstrzygania o tego typu roszczeniach, wyraził pogląd, że należą one do spraw cywilnych, a w konsekwencji rozpatrywanie ich przez inny organ niż sąd cywilny byłoby uzasadnione jedynie w wypadku, gdyby stanowiła o tym wyraźnie ustawa.
W świetle dotychczasowej praktyki orzeczniczej nie było jasne, czy w celu odzyskania wadium zatrzymanego przez zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego należy składać odwołanie od czynności zamawiającego do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO), czy też dochodzić roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia pozwem skierowanym do sądu powszechnego.
Kwestia kognicji sądów w sprawie roszczenia wykonawcy o zwrot wadium już wcześniej była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. Wówczas sprawa zakończyła się odmową przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania w wyniku stwierdzenia, że choć sformułowane w skardze istotne zagadnienie prawne może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne, to nie wykazano, że takie wątpliwości w praktyce rzeczywiście budzi.
Sąd Najwyższy w postanowieniu z 7 maja 2010 r. kończącym wspomniane postępowanie (sygn. akt V CSK 456/09) odniósł się jednak do meritum sprawy, uznając, że wykonawcom, którym zatrzymano wadium, przysługują środki prawne określone w Prawie zamówień publicznych – a więc w tym przypadku odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej.
Swoje stanowisko sąd uzasadnił wtedy twierdzeniem, że wniesienie wadium stanowi element postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, umożliwia branie udziału w takim postępowaniu i w związku z tym stanowi niewątpliwie instytucję właściwą dla postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Powyższe orzeczenie spowodowało tendencję sądów powszechnych do odrzucania pozwów o zwrot bezpodstawnie zatrzymanego wadium z powodu stwierdzenia niedopuszczalności drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.).
Jednocześnie jednak było ono szeroko krytykowane w środowisku prawniczym. Zgodnie bowiem z dominującym poglądem – wyrażanym także przez Krajową Izbę Odwoławczą – konieczne jest odróżnienie czynności wniesienia wadium i zaniechania jego zwrotu przez zamawiającego (mających miejsce w trakcie postępowania) od czynności jego zatrzymania (podejmowanej już poza postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego), czego Sąd Najwyższy zdawał się nie zauważyć.
Krajowa Izba Odwoławcza, konsekwentnie stojąc na stanowisku, że dochodzenie zwrotu wadium zatrzymanego przez zamawiającego powinno być przedmiotem rozpoznania sądów cywilnych, odmiennie od Sądu Najwyższego wywodziła, że zgodnie z definicją legalną zamówienia publicznego zawartą w obowiązującej ustawie Prawo zamówień publicznych nie ma wątpliwości, że postępowanie to kończy się w momencie wyboru najkorzystniejszej oferty. Zatrzymanie wadium natomiast jest czynnością podjętą po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i w konsekwencji nie jest objęte zamówieniowymi środkami ochrony prawnej (wyrok KIO z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt. KIO/UZP 576/11 i KIO/UZP 577/11).
W doktrynie od początku przeważał więc pogląd o kognicji sądów powszechnych do rozpatrywania tego typu spraw, jednak niejednolita linia orzecznicza – szczególnie sądów cywilnych – wprowadzała niepewność skutkującą często długotrwałą niemożnością odzyskania bezpodstawnie zatrzymanego wadium przez wykonawcę, który szukał rozstrzygnięcia korzystając z nieodpowiednich środków pomocy prawnej.
Zeszłotygodniowe orzeczenie Sądu Najwyższego stanowi zatem ważny punkt odniesienia, kończący dyskusje w kwestii właściwego środka ochrony, z jakiego powinien skorzystać wykonawca w sytuacji zatrzymania wadium przez zamawiającego. Jednocześnie ostatecznie rozstrzyga ono zaistniały swoisty negatywny spór kompetencyjny wpływający na poczucie braku pewności prawa.
Hanna Drynkorn, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy
