Ustalanie warunków zabudowy | Co do zasady

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporo zmieni, jeśli chodzi o ustalanie warunków zabudowy. Dlatego inwestorzy, którzy planują budowę – zwłaszcza na terenach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – powinni jak najszybciej wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy.

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymała zasadę, że jeśli nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu określa się w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego).

Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można jednak lokalizować:

• obiektów handlu wielkopowierzchniowego,
• niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych:
  1. na użytkach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych,
  2. na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej,
  3. na gruntach innych niż wskazane w lit. a i b, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW.

W tych przypadkach zmiana zagospodarowania terenu następuje na podstawie planu miejscowego (art. 14 ust. 6a ustawy).

Kiedy trzeba uzyskać decyzję o warunkach zabudowy

Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy w brzmieniu przed nowelizacją zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Ponieważ przepis ten budził wątpliwości, obecnie – zgodnie z art. 59 ust. 1 znowelizowanej ustawy – decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczył i nie dotyczy tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Ponadto do art. 59 ustawy dodano ust. 2a, w którym przewidziano dalsze wyjątki od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wyjątki dotyczą niektórych robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę. Nie mają jednak zastosowania do warunków zabudowy dla obiektów podlegających ochronie (np. wpisanych do rejestru zabytków) lub sytuowanych na obszarach wpisanych do rejestru lub objętych inną ochroną prawną (np. na podstawie przepisów o ochronie przyrody).

Zasady ustalania warunków zabudowy

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu przed nowelizacją jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy było spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. W tym celu co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musiała być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu – zgodnie z art. 61 ust. 5a w brzmieniu przed nowelizacją – właściwy organ wyznaczał wokół objętego wnioskiem terenu obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, jednak nie mniejszej niż 50 metrów), i przeprowadzał na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zasada dobrego sąsiedztwa nie wymagała zgodności zmiany zagospodarowania terenu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a jej zastosowanie powodowało niejednokrotnie lokalizowanie inwestycji sprzecznych z polityką przestrzenną gminy.

Aby ograniczyć to zjawisko i postępującą tendencję rozpraszania zabudowy, nowelizacja wprowadziła do ustawy wymóg zgodności zmiany zagospodarowania terenu z planem ogólnym. Ustaliła też maksymalną wielkość obszaru analizowanego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy w obecnym brzmieniu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy i co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepisu tego nie stosuje się do inwestycji:

• zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego,
• w zakresie budowy obiektu budowlanego polegającej na odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie.

Aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu – zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy – właściwy organ wyznacza wokół objętego wnioskiem terenu obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Reasumując, z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy skreślono dotychczasowy wymóg dotyczący nowej zabudowy, polegający na kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Jednocześnie dodano do art. 61 ust. 1 ustawy pkt 1a, zgodnie z którym teren planowanej inwestycji powinien być położony na obszarze uzupełnienia zabudowy.

Obszar uzupełnienia zabudowy może być określony w planie ogólnym w granicach danej strefy planistycznej. Nie jest to element obligatoryjny planu ogólnego.

Sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy zostanie uregulowany w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi. Obecnie trwają prace nad projektem rozporządzenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia, obszar uzupełnienia zabudowy to narzędzie, które ma pozwolić gminie na wskazanie, dla których terenów nie będą wydawane decyzje o warunkach zabudowy, bez konieczności uchwalania planów miejscowych, których jedynym celem jest właśnie powstrzymanie rozwoju zabudowy na danym obszarze z uwagi na inne wysoko cenione wartości, takie jak ochrona środowiska, bezpieczeństwo publiczne czy racjonalność wykorzystania przestrzeni. Inaczej rzecz ujmując, jeśli w planie ogólnym gminy nie zostanie wyznaczony obszar uzupełnienia zabudowy, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy na pozostałym obszarze nie będzie możliwe.

W myśl nowelizacji analizie urbanistycznej nie będzie poddawana funkcja zabudowy. Wynikać ona będzie bowiem z ustaleń planu ogólnego. Ustalenie warunków zabudowy nie będzie związane obowiązkiem kontynuacji funkcji występującej w otoczeniu. Dopuszczone zostaną także inwestycje niewystępujące na obszarze analizowanym, o ile będą zgodne z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej wyznaczonej w planie ogólnym. Analizie urbanistycznej w dalszym ciągu poddawane będą parametry związane z zabudową, tak by zachować ład przestrzenny rozumiany jako ciągłość zabudowy o zbliżonych gabarytach i usytuowaniu na działce. Wartości wynikające z analizy będą dodatkowo porównywane do parametrów określonych w planie ogólnym.

Jak wynika z ustawy, zgodność warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określanych w decyzji o warunkach zabudowy z planem ogólnym, w którym w strefach planistycznych wyznaczono obszary uzupełnienia zabudowy, zapewnia się przez:

1. ustalenie:
   1. funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej obejmującej teren,
   2. sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu w zakresie:
      • minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszego niż minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony dla strefy planistycznej obejmującej teren, a w przypadku terenu położonego w obszarze zabudowy śródmiejskiej – nie mniejszego niż 2/3 minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonego dla strefy planistycznej obejmującej teren,
      • maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy nie większej niż maksymalna nadziemna intensywność zabudowy określona dla strefy planistycznej obejmującej ten teren,
      • wysokości zabudowy nie większej niż maksymalna wysokość zabudowy określona dla strefy planistycznej obejmującej teren,
      • udziału powierzchni zabudowy nie większego niż maksymalny udział powierzchni zabudowy określony dla strefy planistycznej obejmującej teren;
2. spełnienie gminnych standardów dostępności infrastruktury społecznej.

Nowe regulacje prawne wprowadzane będą stopniowo, przede wszystkim z powodu braku planów ogólnych (które nowelizacja wprowadziła jako akt prawa miejscowego).

Zgodnie z art. 59 ustawy do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 24 września 2023 r. stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym. A zatem decyzje o warunkach zabudowy będą wydawane z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa, w tym funkcji zabudowy i dotychczasowym sposobem określania granic obszaru analizowanego.

Z kolei do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie nowelizacji i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w danej gminie stosuje się nowe regulacje ustawy, z wyłączeniem tych, które odwołują się do zgodności z planem ogólnym. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy oznacza to w zasadzie zachowanie dotychczasowego trybu postępowania. Nowe regulacje, o których mowa, dotyczą m.in. uzgodnienia projektu decyzji, podmiotów właściwych do wydania opinii bądź uzgodnień warunków zabudowy, a także ustalania stron postępowania.

Po uchwaleniu planu ogólnego decyzja o warunkach zabudowy będzie mogła być wydana tylko wtedy, gdy w planie ogólnym określono obszary uzupełnienia zabudowy.

Przepisy wykonawcze

Na mocy art. 61 ust. 6 ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa zobowiązany został do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Ma przy tym uwzględnić potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych.

W rozporządzeniu zostaną określone wymagania dotyczące ustalania:

• linii zabudowy,
• maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy,
• udziału powierzchni zabudowy,
• szerokości elewacji frontowej,
• wysokości zabudowy,
• geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych),
• minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej,
• minimalnej liczby miejsc do parkowania.

Jak wynika z informacji zamieszczonych na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji, projekt rozporządzenia został przygotowany 20 września 2023 r., a od 5 października 2023 r. trwa etap opiniowania projektu.

Dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, jednak nie dłużej niż przez 36 miesięcy od dnia 24 września 2023 r., i mogą być w tym czasie zmieniane.

Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy

Nowelizacja doprecyzowała zakres stosowania przepisu art. 65 dotyczącego wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, obejmując nim roboty budowlane prowadzone na podstawie zgłoszenia.

Obecnie art. 65 ma następującą treść:

1.         Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

  1)         inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

    1a)       nie wniesiono sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy dokonanego przez innego wnioskodawcę;

    1b)       inny wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

  2)         dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Ponadto wprowadzono termin obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy jako 5 lat od dnia, gdy decyzja stała się prawomocna (dodany art. 64 c ustawy). W ocenie ustawodawcy zmiana ta umożliwi racjonalniejsze wykorzystanie przestrzeni w oparciu o obecne uwarunkowania. Nie ograniczy możliwości korzystania z nieruchomości w istniejącym stanie zagospodarowania ani wykorzystania już wydanych decyzji. W ocenie ustawodawcy określenie terminu obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy zmniejszy liczbę wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzyskiwanych wyłącznie w celach spekulacyjnych. Po wprowadzeniu terminu obowiązywania decyzji wystąpienie z wnioskiem będzie racjonalne tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor rzeczywiście jest zainteresowany realizacją inwestycji.

Bezterminowe pozostaną decyzje o warunkach zabudowy, które stały się prawomocne przed 1 stycznia 2026 r. (art. 62 ustawy).

Podsumowanie i wnioski

W uzasadnieniu projektu nowelizacji oraz w licznych publikacjach podkreśla się, że jednym z celów reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego było stworzenie instrumentów prawnych ograniczających możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji ograniczenie postępującej tendencji rozpraszania zabudowy.

Niewątpliwie wprowadzenie wymogu zgodności warunków zabudowy z planem ogólnym jest takim instrumentem. Plany ogólne powinny być uchwalone do dnia 1 stycznia 2026 r. Gdy plan ogólny nie zostanie uchwalony bądź w planie tym nie będzie wyznaczonych obszarów uzupełnienia zabudowy, nie będzie możliwa zmiana zagospodarowania terenu wymagająca decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na zastrzeżenia zgłaszane przez samorządy terytorialne oraz środowisko urbanistów ustawodawca planuje przedłużenie ww. terminu o dwa lata.

Jednakże inwestorzy planujący budowę na terenie, dla którego nie ma planu miejscowego, powinni rozważyć wystąpienie już teraz o warunki zabudowy. Warto też monitorować procedury dotyczące sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innym rozwiązaniem jest przeprowadzenie procedury uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego, o ile gmina uchwali plan ogólny, którego ustalenia będą odpowiadać zamierzeniom inwestora.

Iwona Kasperek, praktyka nieruchomości kancelarii Wardyński i Wspólnicy