Sankcje w pomocy publicznej | Co do zasady

Korzystanie ze wsparcia ze środków publicznych kwalifikowanych jako pomoc publiczna podlega określonym zasadom. Jeśli pomoc publiczna zostanie udzielona bądź wykorzystana w sposób nieprawidłowy, to nie organ udzielający pomocy, ale jej beneficjent ponosi konsekwencje ewentualnych uchybień czy błędów. Z tego względu przedsiębiorcy korzystający z pomocy państwa powinni mieć świadomość zasad i ewentualnego ryzyka, z jakim wiąże się korzystanie z pomocy publicznej, szczególnie wobec rosnącej liczby kontroli i świadomości instytucji, beneficjentów oraz konkurentów.

Obowiązek zwrotu pomocy publicznej z odsetkami za zwłokę

Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej pomoc przyznana konkretnemu przedsiębiorstwu lub ich grupie z zasobów publicznych, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji i wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Wynika to z faktu, że Unia Europejska zobowiązana jest do zapewnienia przestrzegania zasad uczciwej konkurencji zarówno przez państwa członkowskie, jak i przez przedsiębiorstwa funkcjonujące na rynku wewnętrznym. Traktat oraz rozporządzenia wydane na jego podstawie przewidują wiele odstępstw od tej zasady, zezwalając na przyznanie pomocy publicznej przy założeniu, że spełnione zostaną określone warunki, np. pomoc przyznana może być na cele ogólnospołeczne lub rozwój niektórych celów gospodarczych.

Jeśli zasady prawa pomocy publicznej zostaną naruszone poprzez wadliwe przyznanie tej pomocy (przykładowo ze względu na błędną ocenę spełnienia przesłanek warunkujących jej przyznanie) lub niewłaściwe wykorzystanie pomocy publicznej przez beneficjenta, Komisja Europejska z własnej inicjatywy lub na skutek skargi podmiotu prywatnego (np. konkurenta) może wszcząć odpowiednie procedury weryfikacyjne, a organ czy podmiot udzielający pomocy może zostać zobowiązany do odzyskania udzielonej pomocy wraz z odsetkami. W ten sposób konsekwencje finansowe nieprawidłowości, w tym będących źródłem czynów nie tylko samego beneficjenta, lecz również na przykład organu, ponosi każdorazowo beneficjent pomocy. Najdotkliwsze zatem konsekwencje naruszenia prawa pomocy publicznej spadają na jej beneficjentów.

Działanie w zaufaniu do poczynań organów/podmiotów państw członkowskich nie wyłącza odpowiedzialności finansowej. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podstawowym obowiązkiem beneficjentów wsparcia jest weryfikacja, czy pomoc publiczna, którą mają uzyskać, została prawidłowo zgłoszona do Komisji Europejskiej (por. wyrok Sądu z 15 listopada 2018 r. w sprawie T-207/10 Deutsche Telekom AG przeciwko Komisji).

Dlatego zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady (UE)) nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego Rozporządzeniem Pomocowym) w przypadku potwierdzenia, że zastosowano niedozwolony środek pomocowy, Komisja Europejska wydaje decyzję nakazującą zwrot uzyskanej pomocy wraz z odsetkami od dnia wypłaty pomocy do dnia jej faktycznego zwrotu.

Beneficjentowi przysługuje skarga na decyzję Komisji do Trybunału Sprawiedliwości UE, który odpowiedzialny jest za badanie legalności aktów wydawanych przez Komisję. Wniesienie środka zaskarżenia powoduje wstrzymanie wykonania decyzji Komisji. Korzystny dla beneficjenta pomocy wyrok Sądu, który rozpatruje sprawę w pierwszej instancji, skutkuje utratą ważności decyzji Komisji Europejskiej. Jednocześnie każde (korzystne, jak i niekorzystne dla beneficjenta pomocy) rozstrzygnięcie Sądu może być kwestionowane w drodze odwołania do Trybunału Sprawiedliwości UE, przy czym podstawę odwołania mogą stanowić jedynie kwestie prawne (a więc nie błąd w ustaleniach faktycznych).

Jeśli odwołanie się do kontroli sądowej nie przyniesie korzystnego rezultatu, beneficjent pomocy – na podstawie decyzji Komisji Europejskiej – zobligowany jest do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość pomocy wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzja Komisji Europejskiej przekazywana jest do UOKiK, który doręcza kopie podmiotowi udzielającemu pomocy oraz jej beneficjentowi. Stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej po otrzymaniu kopii decyzji Komisji zobowiązującej do zwrotu pomocy podmiot udzielający pomocy niezwłocznie wydaje decyzję o zwrocie pomocy.

Nienależna pomoc publiczna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia doręczenia beneficjentowi wezwania do zwrotu środków. Zwrot środków może nastąpić także poprzez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi. W takim przypadku właściwy organ udzielający dofinansowania wzywa beneficjenta do wyrażenia zgody na pomniejszenie wskazanych płatności również w terminie 14 dni od dnia doręczenia beneficjentowi wezwania.

Jeśli beneficjent odmówi zwrotu udzielonej pomocy, prawo europejskie nakłada na państwo generalny obowiązek podjęcia kroków zmierzających do wykonania decyzji Komisji. Zaniechanie działania po stronie podmiotu udzielającego pomocy stanowi naruszenie obowiązku lojalnego współdziałania nałożonego przez prawo unijne, dlatego należy zakładać zaangażowanie tego podmiotu w odzyskanie nienależnej pomocy publicznej.

Jak stanowi art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, do czasu wykonania przez beneficjenta pomocy obowiązku zwrotu pomocy żadna pomoc publiczna nie może zostać udzielona, a w przypadku jej wcześniejszego udzielenia – wypłacona temu beneficjentowi.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej przymusowe ściągnięcie kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy wraz z odsetkami następuje, odpowiednio, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w trybie przepisów o sądowym postępowaniu egzekucyjnym.

Wykluczenie z możliwości otrzymania pomocy publicznej

Sankcją za wadliwe przyznanie lub niewłaściwe wykorzystanie udzielonej pomocy publicznej (z udziałem środków europejskich) może być również wykluczenie z możliwości uzyskania innej pomocy publicznej. W świetle art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w przypadku, gdy beneficjent nienależnej pomocy publicznej nie zwrócił środków wraz z odsetkami w wyznaczonym terminie lub gdy beneficjent otrzymał dofinansowanie na podstawie przedstawionych jako autentyczne dokumentów podrobionych lub przerobionych lub dokumentów potwierdzających nieprawdę, lub gdy okoliczności te wystąpiły w następstwie potwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądowym popełnienia przestępstwa przez beneficjenta, jego partnera albo podmiot upoważniony do dokonywania wydatków (a jeśli podmioty te nie są osobami fizycznymi – przez osobę uprawnioną do wykonywania w ramach projektu czynności w imieniu beneficjenta), beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania wsparcia finansowego na okres 3 lat od dnia dokonania zwrotu środków przez beneficjenta.

Odpowiedzialność karna

Wadliwe przyznanie bądź niewłaściwe wykorzystanie pomocy publicznej może rodzić konsekwencje także na gruncie prawa karnego, przykładowo jeśli wiąże się ze złożeniem fałszywych oświadczeń. Oświadczenia oraz dane zawarte we wniosku o dofinansowanie projektu są bowiem składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020). Wniosek o dofinansowanie projektu zawiera klauzulę o treści: „Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za podanie fałszywych danych lub złożenie fałszywych oświadczeń”, która zastępuje pouczenie właściwej instytucji o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W takim przypadku w art. 233 § 1 w związku z art. 233 § 6 Kodeksu karnego przewidziano karę pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.

Z kolei w art. 297 § 1 k.k. wprowadzono sankcję w postaci kary pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 5 lat za przedłożenie podrobionego, przerobionego, poświadczającego nieprawdę albo nierzetelnego dokumentu albo nierzetelnego, pisemnego oświadczenia dotyczącego okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, w celu uzyskania dotacji dla siebie lub innej osoby. Takiej samej karze, na mocy art. 297 § 2 k.k., podlega osoba, która wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi nie powiadamia właściwego podmiotu o powstaniu sytuacji mogącej mieć wpływ na wstrzymanie albo ograniczenie wysokości udzielonego wsparcia finansowego. Nie podlega jednak karze beneficjent, który przed wszczęciem postępowania karnego dobrowolnie zapobiegł wykorzystaniu dofinansowania (art. 297 § 3 k.k.).

Podmiotami ponoszącymi odpowiedzialność w przypadku dokumentów oraz oświadczeń przedkładanych przez beneficjenta będącego osobą prawną są osoby reprezentujące beneficjenta, składające wskazane dokumenty lub oświadczenia w imieniu beneficjenta. Co do zasady będą to zatem członkowie zarządu beneficjenta.

Znamiona wskazanego czynu zabronionego wyczerpują się już poprzez samo przedłożenie fałszywych lub poświadczających nieprawdę dokumentów. Innymi słowy, z popełnieniem ww. przestępstwa mamy do czynienia już wtedy, gdy sprawca przedłoży nierzetelne dokumenty, nawet jeśli nie doprowadziły one do uzyskania środków finansowych.

Jeśli beneficjent wprowadza w błąd podmiot uprawniony do udzielenia dofinansowania, przedkładając podrobiony, przerobiony, poświadczający nieprawdę albo nierzetelny dokument albo nierzetelne pisemne oświadczenie co do okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania dofinansowania, a następnie w wyniku tego uzyskuje dla siebie lub innego podmiotu korzyść majątkową w postaci dofinansowania, wówczas beneficjent popełnia także przestępstwo „oszustwa” określone w art. 286 § 1 k.k., które podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat. Gdy doszło do popełnienia przestępstwa, lecz nastąpiło to w szczególnych okolicznościach, które wskazują, że zachowanie sprawcy jest czynem mniejszej wagi z uwagi na niski stopień winy sprawcy, sposób oraz motyw jego działania, rodzaj naruszonych dóbr oraz rozmiar szkody wyrządzonej czynem, sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. W takim przypadku występuje kumulatywny zbieg przepisów art. 297 § 1 k.k. i art. 286 § 1 k.k., który polega na tym, że działanie sprawcy wypełnia jednocześnie znamiona czynu zabronionego z art. 297 § 1 k.k., jak i znamiona czynu określonego w art. 286 § 1 k.k. Możliwość przyjęcia omówionego zbiegu wskazanych wyżej przepisów wymaga ustalenia, że sprawca nie tylko wprowadził w błąd podmiot przyznający powyższą formę wsparcia finansowego, ale też, działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, doprowadził ów podmiot do niekorzystnego rozporządzenia mieniem. Przy rzeczywistym zbiegu przepisów karę wymierza się na podstawie przepisu przewidującego karę najsurowszą, co nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu innych środków karnych lub zabezpieczających na podstawie pozostałych przepisów, które popełniony czyn wyczerpuje.

Odpowiedzialność karnoskarbowa

Uzyskanie przez beneficjenta nienależnej pomocy publicznej lub wykorzystanie otrzymanej pomocy publicznej w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, co naraziło finanse publiczne na uszczuplenie, stanowi także przestępstwo skarbowe, które – na podstawie art. 82 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy – podlega karze grzywny do 240 stawek dziennych, gdzie stawka dzienna wynosi nie mniej niż jedna trzydziesta minimalnego wynagrodzenia i nie więcej niż jej czterystukrotność (86,67 PLN – 34 668 PLN w 2020 r.). Jeżeli wysokość otrzymanego wsparcia finansowego nie przekracza pięciokrotnej wysokości minimalnego wynagrodzenia w czasie popełnienia czynu zabronionego (13 000 PLN w 2020 r.) – o czym mowa w art. 53 § 6 k.k.s. – wówczas beneficjent podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe, która mieści się w granicach od jednej dziesiątej do dwudziestokrotności minimalnego wynagrodzenia (260 PLN – 52 000 PLN w 2020 r.).

Jeśli beneficjent jest osobą prawną, odpowiedzialność za wskazane czyny zabronione spoczywa na osobach pełniących funkcję organu osoby prawnej uprawnionych do podejmowania decyzji, których umocowanie wynika z zajmowanego stanowiska lub zakresu obowiązków, czyli w szczególności na członkach organów zarządzających. Ponadto, na podstawie art. 9 § 3 k.k.s., odpowiedzialność posiłkową jak sprawca może ponosić także osoba, która na podstawie przepisu prawa, decyzji właściwego organu, umowy lub faktycznego wykonywania zajmuje się sprawami gospodarczymi, w szczególności finansowymi beneficjenta. W praktyce dotyczy to m.in. dyrektora finansowego oraz głównego księgowego.

Dodatkowo, zgodnie z art. 24 § 1 k.k.s., jeżeli beneficjent odniósł lub mógł odnieść korzyść majątkową wynikającą z popełnionego przestępstwa skarbowego w postaci nienależnego uzyskania dofinansowania lub wykorzystania go niezgodnie z przeznaczeniem, odpowiedzialność posiłkową za karę grzywny wymierzoną sprawcy przestępstwa skarbowego może ponosić także beneficjent będący osobą prawną (na przykład spółka akcyjna lub z ograniczoną odpowiedzialnością), jeżeli sprawcą czynu zabronionego jest osoba fizyczna działająca jako pełnomocnik beneficjenta, zarządca, pracownik lub działający w jakimkolwiek innym charakterze.

W przypadku skazania na podstawie art. 82 § 1 k.k.s. możliwe jest także orzeczenie zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej (na podstawie art. 34 § 2 k.k.s.).

Odpowiedzialność na podstawie ustawy o rachunkowości

Na podstawie art. 77 ustawy o rachunkowości prowadzenie ksiąg rachunkowych lub sporządzenie sprawozdania finansowego niezgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości lub podawanie w nich nierzetelnych danych jest zagrożone karą grzywny lub karą pozbawienia wolności do 2 lat, albo obu tym karom łącznie. W myśl art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości za wykonanie wynikających z ustawy obowiązków w zakresie rachunkowości, w tym za prowadzenie ksiąg rachunkowych oraz sporządzenie sprawozdania finansowego, odpowiedzialny jest kierownik jednostki, którym w przypadku osób prawnych, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o rachunkowości, są członkowie organu zarządzającego.

Odpowiedzialność beneficjenta na podstawie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary

Wadliwe przyznanie bądź niezgodne z prawem wykorzystanie pomocy publicznej może również skutkować odpowiedzialnością beneficjenta takiej pomocy na podstawie przepisów o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary.

Ustawa ta wskazuje, że jeżeli fakt popełnienia omówionych wyżej czynów zabronionych przez określone osoby fizyczne działające w imieniu lub w interesie beneficjenta zostanie potwierdzony:

• prawomocnym wyrokiem skazującym tę osobę,
• wyrokiem warunkowo umarzającym wobec niej postępowanie karne albo postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe,
• orzeczeniem o udzieleniu tej osobie zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności,
• orzeczeniem sądu o umorzeniu przeciwko niej postępowania z powodu okoliczności wyłączającej ukaranie sprawcy,

wówczas beneficjent także podlega odpowiedzialności za wskazane czyny zabronione. W takiej sytuacji podlega on karze pieniężnej w wysokości od 1 tysiąca do 5 milionów złotych, nie wyższej jednak niż 3% przychodu osiągniętego w roku obrotowym, w którym popełniono czyn zabroniony będący podstawą odpowiedzialności beneficjenta.

Joanna Prokurat, doradca podatkowy, Mateusz Rowiński, praktyka podatkowa kancelarii Wardyński i Wspólnicy