Konstytucyjne wrogie przejęcie | Co do zasady

Czy „zabetonowanie” instytucji państwowych przez ustępującą władzę można porównać do działań zarządu spółki, który nadużywa swoich uprawnień, by we własnym interesie uniemożliwić akcjonariuszom przekazanie kontroli nad spółką nowemu inwestorowi? A jeśli tak, to czy Konstytucja zakazuje takich działań rządzącym, tak samo jak prawo prywatne zakazuje ich zarządowi (i każdemu innemu powiernikowi cudzych spraw)?

Fiducjarne obowiązki osób zarządzających wszelkimi organizacjami

Każdy, kto zarządza jakąkolwiek organizacją z upoważnienia jej członków lub udziałowców, zobowiązany jest wykonywać przysługujące mu uprawnienia w sposób zgodny z celem, dla którego zostały mu one przyznane. Dotyczy to zarówno władz spółdzielni mieszkaniowej czy zarządu spółki akcyjnej, jak i osób zarządzających demokratycznym państwem – prezydenta, posłów, senatorów i członków rządu. Oczywiście zarządzający mogą mieć bardzo różne wizje tego, co jest korzystne dla zarządzanej przez nich organizacji. Muszą jednak realizować swoją wizję i wykonywać swoje uprawnienia w dobrej wierze.

Obowiązek działania w sposób lojalny do mocodawców i nienadużywania uprawnień zarządczych staje się szczególnie istotny, gdy w organizacji zanosi się na zmianę kontroli. Zarządzający mogą tej zmiany nie chcieć ze względu na własne, partykularne interesy (chęć zachowania stanowisk czy niedopuszczenia do ujawnienia niegospodarności), albo ze względu na interesy części powiązanych z nimi członków. Mogą wówczas próbować wykorzystywać posiadane uprawnienia, by zmianę kontroli zablokować lub utrudnić. Jeżeli robią to z takich niewłaściwych pobudek, ich działania – choćby formalnie legalne – stanowią nadużycie.

Sąd może w takiej sytuacji udzielić ochrony osobom zainteresowanym przeprowadzeniem zmian w organizacji, uznając przeszkody stworzone przez nieuczciwych zarządzających za nieskuteczne. Dobrym przykładem tego, jak prawo realizuje ten cel, są sprawy dotyczące tzw. wrogich przejęć spółek handlowych.

Wrogie przejęcia i zakaz przeciwdziałania im w nieuczciwy sposób

Wrogie przejęcie to sytuacja, w której inwestor – osoba z zewnątrz lub jeden z akcjonariuszy spółki – usiłuje przejąć kontrolę nad spółką i dokonać w niej zmian w porozumieniu z większością akcjonariatu, ale wbrew jej zarządowi.

Zarząd może sprzeciwiać się przejęciu kontroli nad spółką z różnych powodów. Może np. w dobrej wierze sądzić, że przejęcie spółki przez konkretnego inwestora nie jest w jej długofalowym interesie. Członkowie zarządu rozmawiają wówczas z akcjonariuszami i przekonują ich do własnej wizji rozwoju i do niesprzedawania akcji inwestorowi albo do niewspółpracowania z nim w inny sposób (np. do niegodzenia się na proponowaną przez niego fuzję). Ewentualnie znajdują dla spółki lepszego, ich zdaniem, inwestora, prezentując akcjonariuszom jego zalety w sposób rzetelny i merytoryczny, umożliwiając obu uczciwą konkurencję i namawiając właścicieli spółki do przyjęcia preferowanej przez nich oferty. Takie działania zarządu nie budzą wątpliwości prawnych.

Zarząd, spodziewając się przejęcia kontroli nad spółką, może też jednak realizować własny, partykularny interes (może np. dążyć do zachowania stanowisk i apanaży, lub do zachowania w tajemnicy własnej niegospodarności). Może też realizować interes powiązanej z nim grupy akcjonariuszy, którym z różnych powodów transakcja z nowym inwestorem może nie być w smak (np. dlatego, że mimo stosunkowo małej ilości posiadanych akcji kontrolują oni spółkę, z powodu rozproszenia i braku zainteresowania jej sprawami wśród reszty akcjonariatu). Ma wówczas do dyspozycji szereg tzw. taktyk obrony przed „wrogim przejęciem”. W skrócie, może tak zmienić wewnętrzne regulacje spółki (zaszywając w nich różne tzw. „trujące pigułki”), albo tak pokierować jej działalnością, by uczynić jej przejęcie niemożliwym, trudnym lub nieopłacalnym.

Takie obstrukcyjne działania zarządu są przy tym z reguły same w sobie całkowicie legalne. Dopiero z kontekstu i okoliczności wynika, że podejmowane są z niewłaściwych powodów i w niegodziwym celu – że podejmując je, zarządzający sprzeniewierzają się swojej funkcji i ciążącym na nich fiducjarnym obowiązkom. Dla przeciwdziałania takim nadużyciom sądy w krajach o wysoko rozwiniętych rynkach kapitałowych (w krajach common law) wypracowały szereg zasad i doktryn prawnych. Należy do nich przyjęta w ustawodawstwach tych państw tzw. zasada nieingerowania (non-interference) wywodząca się z zasady tzw. właściwego celu (proper purpose), która została wypracowana w orzecznictwie i jest adresowana do wszystkich, którzy zajmują się cudzymi sprawami. Nakazuje im wykonywać wszelkie otrzymane uprawnienia wyłącznie w interesie mocodawców.

Zasada proper purpose w polskiej Konstytucji

Z perspektywy tego, co dzieje się dziś w Polsce, nasuwa się pytanie, czy takich samych zasad nie da się wyinterpretować z polskiego prawa, w tym przede wszystkim z Konstytucji, i czy nie można zastosować ich wobec ustępujących rządzących. Ci bowiem – wedle nowego rządu – spodziewali się „wrogiego przejęcia” (przegranej w wyborach) i „zabetonowali” państwo (nadużyli swoich uprawnień, by utrudnić nowej większości przejęcie kontroli i zarządzanie państwem i by zabezpieczyć w ten sposób swoje partykularne interesy). Zarzuty te dotyczą przede wszystkim rozwiązań wprowadzonych przez ustępującą ekipę w dwóch obszarach krytycznych z punktu widzenia zarządzania państwem – w mediach publicznych i w prokuraturze.

Punktem wyjścia do rozważań powinno być spostrzeżenie, że poprzedni rządzący mieli – przynajmniej formalnie rzecz biorąc – prawo wprowadzić sporne rozwiązania. Dysponowali odpowiednią większością w parlamencie i przychylnością Prezydenta RP. Pomijając istotną, ale nie z perspektywy tej dyskusji kwestię, że Rada Mediów Narodowych wbrew Konstytucji zmarginalizowała wpływ Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na publiczne media, wprowadzone przez poprzednią większość parlamentarną rozwiązania prawne były – formalnie rzecz biorąc – legalne. Dotyczy to w szczególności rozwiązań dotyczących prokuratury. W doktrynie od lat sugerowało się potrzebę uniezależnienia osoby kierującej tą instytucją od rządu. Rozwiązanie wprowadzone przez PiS – formalnie rzecz biorąc – realizuje ten cel.

Obecna koalicja rządząca wskazuje jednak na konkretne okoliczności, w których działania te zostały podjęte. Mają one świadczyć o tym, że ustępująca ekipa podjęła je we własnym partykularnym interesie, sprzeniewierzając się obowiązkom względem państwa. Zamierzała zainstalować i zainstalowała na wspomnianych stanowiskach osoby, które w istocie są strażnikami jej interesów.

Gdyby tak rzeczywiście było i zostałoby to odpowiednio wykazane, działania poprzedniego rządu należałoby uznać za rażące nadużycie, a właściwe sądy, w odpowiednim zakresie, powinny uznać te działania – np. konkretne nominacje – za bezprawne i niepodlegające ochronie. Tak jak działania zarządu, który próbuje z niewłaściwych pobudek i w niegodziwym celu zapobiec przejęciu kontroli nad spółką, nadużywając w tym celu swoich uprawnień zarządczych, uznaje się w odpowiednim zakresie za bezprawne i nieważne, nawet gdy formalnie rzecz biorąc mieszczą się one w granicach jego uprawnień.

Oczywiście wymagałoby to trudnego do przeprowadzenia dowodu oraz potencjalnie ważenia różnych pobudek i motywacji, które mogły przyświecać rządzącym. Od rozstrzygania takich spraw i sporów są jednak sądy i trybunały, które właśnie ze względu na to zasługują na miano „trzeciej władzy”.

Obowiązek działania we „właściwym celu” bez problemu wywieść można z ogólnego zakazu nadużywania prawa, z zasady suwerenności narodu oraz z tego, że Prezydent, posłowie, senatorowie i członkowie rządu, choć należą do określonych stronnictw politycznych, winni są wierność państwu i ogółowi obywateli oraz zobowiązani są działać zawsze wyłącznie w ich interesie.

„Odbetonowanie” państwa z powołaniem się na tę zasadę wymagałoby konkretnych i przekonujących dowodów rzeczywistych nadużyć popełnionych przez ustępującą władzę. Byłoby jednak bezpieczniejsze niż uciekanie się do prawnych wybiegów i uzasadnień, które za chwile kolejna ekipa rządząca będzie mogła zastosować dla osiągnięcia skutków dokładnie odwrotnych, a dalej idących.

Stanisław Drozd, adwokat, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy