Kolejne zmiany w Prawie wodnym | Co do zasady

Nowe Prawo wodne weszło w życie 1 stycznia 2018 r. Od tego czasu akt ten był już kilkukrotnie nowelizowany; jedna z takich nowelizacji właśnie wchodzi w życie. Od 20 września zmieniają się niektóre przepisy ustawy dotyczące wydawania zgód wodnoprawnych. Nieznacznie zmodyfikowany zostaje też system opłat za usługi wodne. Ponadto kilkadziesiąt zmian ma charakter doprecyzowujący.

Prawodawca postanowił rozwiać wątpliwości, które pojawiły się w pierwszych miesiącach obowiązywania nowych przepisów. Dookreślona została właściwość organów Wód Polskich w zakresie dokonywania uzgodnień treści decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz organów Inspekcji Ochrony Środowiska w przedmiocie wymierzania opłat podwyższonych. Wskazano również, że do wód podziemnych nie można wprowadzać nie tylko ścieków, lecz również wód opadowych i roztopowych. Jeśli wody te zawierają substancje szkodliwe dla środowiska wodnego (określone w stosownym rozporządzeniu), nie można ich, podobnie jak ścieków, wprowadzać również do urządzeń wodnych. Wprowadzono także upoważnienie do wydania rozporządzenia w przedmiocie formy i układu przekazywanych przez przedsiębiorców wyników pomiarów ilości pobranych wód oraz ilości i jakości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi.

Ustawa nowelizująca zmieniła również regulacje dotyczące gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Do najważniejszych z nich należy rozszerzenie katalogu sytuacji, w których mieniem takim można rozporządzać w trybie bezprzetargowym. Dla przedsiębiorców największe znaczenie będą zaś miały nowe regulacje dotyczące opłat za usługi wodne oraz wydawania zgód wodnoprawnych.

Opłaty za usługi wodne

Nowe Prawo wodne wprowadziło zupełnie nowy system opłat za usługi wodne (o którym już szerzej pisaliśmy). Do końca 2017 r. opłaty za pobór wód i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowiły element systemu opłat za korzystanie ze środowiska (obok opłat za emisję gazów i pyłów, składowanie odpadów itp.), które przedsiębiorcy obliczali samodzielnie. Obecnie należności te zostały wyłączone z tego systemu i tworzą element wprowadzonego nowym Prawem wodnym nowego rozwiązania w postaci tzw. opłat za usługi wodne. Ich wysokość określana jest przez organy Wód Polskich. W nowej ustawie nie wskazano jednak minimalnego progu opłat, co sprawiało, że urzędnicy mieli obowiązek obliczać i wymierzać nawet bardzo drobne, groszowe kwoty. Mając to na uwadze, ustawodawca zdecydował się wprowadzić regułę, zgodnie z którą opłat tych nie trzeba wnosić, jeśli ich wysokość nie przekracza 20 złotych. W takiej sytuacji urzędnicy nie będą również musieli sporządzać i przekazywać przedsiębiorcy informacji o wysokości opłat. Stosownie do uzasadnienia projektu ustawy próg ten ustalono, mając na uwadze opłacalność wysyłania korespondencji oraz wytworzenia informacji. Regulacja ta będzie dotyczyła opłat za korzystanie z usług wodnych od 2019 r.

Zmiany dotyczą również przedsiębiorców pobierających wodę do celów elektrowni wodnych. Zostaną oni zwolnieni z obowiązku uiszczania opłaty stałej – oznacza to, że ponosić będą jedynie opłatę zmienną, której wysokość zależy od ilości wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz ilości pobranej zwrotnie wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej.

Najistotniejsze dla przedsiębiorców zmiany dotyczą jednak zasad uiszczania opłat za usługi wodne w tzw. okresie przejściowym. Wprowadzony w nowym Prawie wodnym obowiązek stosowania urządzeń pomiarowych, w które podmioty korzystające z wód zostaną wyposażone na koszt Wód Polskich, wchodzi w życie dopiero 31 grudnia 2020 r. Do tego czasu ustalenie wysokości opłaty zmiennej odbywa się na szczególnych zasadach – na podstawie:

• określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód,
• pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych,
• pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.

Z uwagi na wątpliwości interpretacyjne dotyczące tej regulacji, jej ogólnikowość i brak wymaganej precyzji, a także wielokrotnie sygnalizowane trudności praktyczne, ustawodawca zdecydował się ją zmodyfikować poprzez wskazanie, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w tym okresie przejściowym następować będzie również na podstawie:

• odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo
• oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały.

Oświadczenia mają być składane Wodom Polskim (w przypadku opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej – właściwemu wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec kwartału. Pierwsze takie oświadczenia przedsiębiorcy będą obowiązani złożyć za ostatni kwartał 2018 r. – termin na ich złożenie upłynie z końcem stycznia 2019 r.

Przedsiębiorcy mogą mieć spore trudności z poprawnym uzupełnieniem oświadczenia. To na nich w okresie przejściowym spoczywać będzie ciężar przedstawienia danych niezbędnych do prawidłowego wyliczenia opłaty.

Zgody wodnoprawne

Ważne zmiany wprowadzono również do regulacji związanych z wydawaniem zgód wodnoprawnych. Po pierwsze przedłużono podstawowy okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 20 na 30 lat. Należy jednak podkreślić, że nie zmieniono terminów, na jakie mogą zostać wydane poszczególne pozwolenia. W dalszym ciągu pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi będzie mogło obowiązywać  maksymalnie 10 lat, natomiast pozwolenie na wprowadzanie do wód lub do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodne wciąż będzie można wydać jedynie na 4 lata.

Po drugie wskazano, że jeśli dane przedsięwzięcie obejmuje działania wymagające zarówno uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jak i dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, wnioski o wydanie zgód wodnoprawnych będą rozpatrywane w ramach jednego postępowania, zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Zmiana ta usprawni i przyspieszy proces wydawania pozwoleń inwestycyjnych.

Kolejną wprowadzoną zmianą jest zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia wodnoprawnego w przypadku lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, na okres do 180 dni, na terenach szczególnego zagrożenia powodzią. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że celem tej regulacji jest umożliwienie lokalizowania na tych terenach obiektów sezonowych, wykorzystywanych w celach turystycznych. Zwrócono uwagę, że obiekty te, ze względu na swój tymczasowy charakter, nie mają znaczącego wpływu na wykonywanie zadań związanych z ochroną przed powodzią.

Nowelizacja zmienia również właściwość organów Wód Polskich w zakresie wydawania ocen wodnoprawnych. Do tej pory oceny te wydawać mogli zarówno dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich, jak i dyrektorzy zarządu zlewni Wód Polskich. Właściwość organu zależała od rodzaju przedsięwzięcia – a ściślej rzecz ujmując od tego, który z organów miał kompetencje, by wydać pozwolenie wodnoprawne na realizację tego przedsięwzięcia. Ustawa nowelizująca przekazała wszelkie kompetencje dotyczące ocen wodnoprawnych dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich. Takie rozwiązanie ma usprawnić procedurę uzyskiwania takich ocen.

Przejście czy przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego?

Bez wątpienia kontrowersyjną regulacją jest dodanie do ustawy Prawo wodne art. 411a, który dotyczy przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z tą regulacją można zwrócić się do właściwego organu Wód Polskich z wnioskiem o wydanie decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Aby uzyskać taką decyzję, zainteresowany musi złożyć oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w pozwoleniu oraz załączyć zgodę adresata pozwolenia. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny – prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego przejdą na zainteresowany podmiot dopiero z chwilą, w której decyzja przenosząca stanie się ostateczna.

Sygnalizowane wątpliwości dotyczą jednak nie samej treści przepisu, lecz relacji, w jakiej pozostaje on do istniejącego art. 411 ustawy, który w żaden sposób nie został zmodyfikowany przez nowelizację. Stosownie do tej regulacji następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki z tego pozwolenia. Przejście uprawnień i obowiązków następuje w takim przypadku niejako automatycznie – bez konieczności uzyskiwania decyzji administracyjnej. Następca prawny zakładu ma co prawda obowiązek zwrócić się do organów z wnioskiem o potwierdzenie przejścia praw i obowiązków, jednak decyzja w tym zakresie wydawana jest następczo i jedynie potwierdza wystąpienie skutku w postaci przejścia praw i obowiązków. Powstaje zatem pytanie o celowość wprowadzenia procedury przenoszenia pozwoleń wodnoprawnych, skoro w przypadku następstwa prawnego uprawnienia z nich wynikające przechodzą z mocy prawa.

Odpowiedzi na pytanie o cel wprowadzenia art. 411a do Prawa wodnego nie znajdziemy w uzasadnieniu projektu ustawy – przepis ten znalazł się w ustawie nowelizującej dopiero po drugim czytaniu ustawy w Sejmie. Jak wynika z zapisu z przebiegu posiedzenia Komisji Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, celowość jego wprowadzenia budziła wątpliwości legislatorów z Biura Analiz Sejmowych. Przedstawiciele Ministerstwa wskazali, że „w projektowanym art. 411a chodzi o takie sytuacje, w których podmioty chcą przenieść pozwolenie wodnoprawne na podstawie porozumienia”.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienie wydaje się, że zgodnie z intencją ustawodawcy:

• art. 411 ustawy Prawo wodne będzie znajdował zastosowanie do sytuacji, w których następca prawny zakładu będzie dysponował takim samym tytułem prawnym do zakładu jak adresat pozwolenia,

Przykład: Właściciel nieruchomości – spółka A – uzyskał pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne – wprowadzanie ścieków do ziemi. Następnie spółka A sprzedała swoją nieruchomość spółce B, która również zamierza wprowadzać ścieki do ziemi. Z uwagi na to, że spółka B jest następcą prawnym spółki A, prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego przeszły na nią automatycznie, z chwilą przeniesienia prawa własności nieruchomości.

• art. 411a ustawy Prawo wodne znajdzie zastosowanie w tych przypadkach, w których podmiot niebędący adresatem pozwolenia będzie korzystał z zakładu na podstawie innego tytułu prawnego niż ten, którym dysponuje (dysponował) adresat pozwolenia; w takiej sytuacji może okazać się, że nie będzie on „następcą prawnym” dotychczasowego adresata pozwolenia, a zatem „automatyczne” przejście praw i obowiązków nie będzie go dotyczyć.

Przykład: Właścicielka nieruchomości – Anna Nowak – uzyskała pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne – pobór wód podziemnych. Następnie Anna Nowak zawarła umowę dzierżawy nieruchomości z Janem Kowalskim. Aby korzystać z praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, Jan Kowalski powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki z takiego pozwolenia, stosownie do art. 411a ust. 1 Prawa wodnego. Dopiero po tym, jak decyzja przenosząca stanie się ostateczna, Jan Kowalski może zgodnie z prawem pobierać wody podziemne.

W praktyce rozróżnienie tych sytuacji może budzić spore wątpliwości, szczególnie wobec treści art. 189 ustawy Prawo ochrony środowiska, który również reguluje kwestię przejścia praw i obowiązków z pozwoleń w przypadku zmiany prowadzącego instalację. Będzie to dotyczyć zwłaszcza kwestii związanych ze zmianą podmiotu, który prowadzi instalację wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego obejmującego pobór wód czy wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Tym samym podmioty, które są zainteresowane korzystaniem z praw i obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych wydanych na rzecz innych podmiotów, powinny z dużą ostrożnością dążyć do ustalenia, czy i w jakim zakresie prawa i obowiązki przejdą na nie automatycznie, czy też wymagają przeniesienia w trybie nowego art. 411a ustawy. Podmioty te powinny mieć na uwadze również możliwość nałożenia surowych sankcji za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia (które opisaliśmy tutaj). Błędne przekonanie o automatycznym przejściu uprawnień skutkować będzie w istocie działaniem bez wymaganego pozwolenia.

Nowelizacja nie rozwiąże wszystkich problemów

Wprowadzone przez nowelizację zmiany z pewnością nie rozwiewają wszystkich wątpliwości, jakie budzą regulacje nowego Prawo wodnego. Jedną z takich problematycznych kwestii w dalszym ciągu pozostanie zakres ustawowego pierwokupu Skarbu Państwa w odniesieniu do gruntów pod śródlądowymi wodami stojącymi (o czym szerzej pisaliśmy tutaj). Zarówno Minister Środowiska, jak i Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydali oświadczenia dotyczące interpretacji tych regulacji. W oświadczeniach wskazano, że prawo pierwokupu:

• dotyczy gruntów pod śródlądowymi wodami stojącymi, które w ewidencji gruntów i budynków oznaczono symbolem Ws,
• odnosi się również do gruntów, na których zlokalizowane są wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędące stawami, do których należy zaliczać m.in.: jeziora bezodpływowe, naturalne oczka wodne, naturalne stawy niesłużące celom hodowlanym czy rekreacyjnym czy też tereny, gdzie w sposób naturalny zgromadziła się woda na skutek działalności człowieka (np. tereny po żwirowiskach i wyrobiskach),
• nie dotyczy gruntów, na których znajdują się zagłębienia terenu, które stanowią rowy w rozumieniu ustawy Prawo wodne, baseny czy ogrodowe oczka wodne,
• dotyczy wyłącznie sprzedaży gruntów, które zostały nabyte od Skarbu Państwa po 1 stycznia 2018 r. w trybie art. 217 ustawy,
• nie dotyczy prawa użytkowania wieczystego takich gruntów.

Mimo przytoczonych wyjaśnień prawidłowa interpretacja tych regulacji pozostaje niejasna. Mając na uwadze dotkliwe skutki prawne związane z naruszeniem przepisów o ustawowym prawie pierwokupu Skarbu Państwa (nieważność czynności prawnej), wątpliwości związane z właściwym rozumieniem tych przepisów powinny zostać rozwiane poprzez interwencję ustawodawcy.

Martyna Robakowska, Dominik Wałkowski, adwokat, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy