Jak Unia Europejska planuje przeciwdziałać wylesianiu? | Co do zasady

Narastający problem globalnego wylesiania oraz degradacji lasów prowadzący do utraty bioróżnorodności nie uszedł uwadze unijnego prawodawcy. Komisja Europejska w listopadzie 2021 r. przedstawiła projekt rozporządzenia, które ma przeciwdziałać tym negatywnym zjawiskom. Projekt został przyjęty i obowiązuje. Teraz jednak wiele wskazuje na to, że nowe przepisy znajdą zastosowanie 12 miesięcy później niż planowano. Nie jest jednak pewne, że unijny prawodawca zdąży opóźnić stosowanie nowych przepisów.

Proces legislacyjny

Prace nad nowymi przepisami rozpoczęły się już ponad trzy lata temu. Komisja Europejska 17 listopada 2021 r. przedłożyła projekt aktu prawnego. Wstępne porozumienie między Radą a Parlamentem osiągnięto dopiero 6 grudnia 2022 r. Następnie projekt został przyjęty przez Parlament (23 kwietnia 2023 r.) oraz zatwierdzony przez Radę (16 maja 2023 r.)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1115 z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie udostępniania na rynku unijnym i wywozu z Unii niektórych towarów i produktów związanych z wylesianiem i degradacją lasów, określane zwykle jako rozporządzenie EUDR, wzbudziło jednak szereg wątpliwości oraz liczne protesty podmiotów, na które nałożone zostały nowe obowiązki. Opór był tak duży, że ostatnio dowiedzieliśmy się o planowanym opóźnieniu wejścia w życie niektórych przepisów aż o 12 miesięcy. Tym samym nowe przepisy miałyby znaleźć zastosowanie dopiero od 30 grudnia 2025 r., a w przypadku niektórych podmiotów od 30 czerwca 2026 r.

Nie wiadomo jednak, czy tak się stanie, bo Parlament Europejski nie poprzestał na akceptacji wniosku Komisji Europejskiej dotyczącego zmiany rozporządzenia EUDR w zakresie terminów stosowania nowych przepisów. Jednocześnie przegłosowano bowiem szereg innych poprawek, które istotnie zmieniają kształt rozporządzenia. Dodano między innymi kategorię „państw bez ryzyka” (wcześniej EUDR stanowiło o państwach standardowego, niskiego i wysokiego ryzyka), gdzie wymogi ciążące na przedsiębiorcach byłyby znacząco ograniczone.

Taka postawa Parlamentu Europejskiego budzi uzasadnione wątpliwości. Czy Parlament w ogóle mógł takie poprawki zaproponować, skoro cel wniosku Komisji ograniczał się jedynie do przesunięcia terminu stosowania przepisów? Nie wdając się w tym miejscu szerzej w te kwestie, należy stwierdzić, że o uchyleniu tych poprawek może ostatecznie zdecydować jedynie Trybunał Sprawiedliwości. Nie jest zresztą wykluczone, że zagadnienie to wkrótce będzie przedmiotem jego orzeczenia.

Natomiast nie budzi wątpliwości fakt, że poprawki Parlamentu Europejskiego będą musiały zostać zaakceptowane przez Radę, która również uczestniczy w procesie prawodawczym. Może to wpłynąć na tempo prowadzenia prac. Nie jest zresztą pewne, czy zaproponowane zmiany znajdą aprobatę w Radzie. W efekcie trudno ocenić, czy uda się zdążyć z odroczeniem terminu stosowania przepisów rozporządzenia EUDR, zgodnie z wnioskiem Komisji.

Co istotne, rozporządzenie uchyla dotychczasowe rozporządzenie nr 995/2010 z dnia 20 października 2010 r. ustanawiające obowiązki podmiotów wprowadzających do obrotu drewno i produkty z drewna, znacząco rozszerzając zakres obowiązków. Podczas gdy derogowane przepisy ustanawiały wymogi zasadniczo jedynie dla podmiotów wprowadzających drewno i produkty z drewna oraz niektórych podmiotów handlowych, rozporządzenie EUDR obejmuje znacznie szerszy krąg podmiotów i produktów. Tymczasem z informacji podawanych medialnie wynika, że stosunkowo niewiele firm ma świadomość, że nowe przepisy już wkrótce będą ich dotyczyć.

Jakich przedsiębiorców dotyczy rozporządzenie EUDR?

Cele rozporządzenia EUDR są niezwykle ambitne, a podejmowane działania mają być odpowiedzią państw członkowskich Unii Europejskiej na postępujący problem wylesiania, degradacji lasów i utraty bioróżnorodności. Cele te zostały zresztą wielokrotnie powtórzone w motywach samego rozporządzenia.

Ambitne cele wymagają natomiast intensywnych działań, stąd też liczba nowych obowiązków jest znaczna, a krąg podmiotów nimi objętych bardzo szeroki. Przepisy rozporządzenia odnoszą się do produktów wymienionych w załączniku I, które zawierają następujące towary:

• bydło,
• kakao,
• kawa,
• palma olejowa,
• kauczuk,
• soja,
• drewno.

Na pierwszy rzut oka widać, że nie chodzi wyłącznie o produkty drewniane czy drewnopochodne. Zakres rozporządzenia jest dużo szerszy, a akt prawny ma kompleksowy charakter. Tym samym nowe obowiązki obejmują znacznie większą liczbę podmiotów.

Rozporządzenie dotyczy przede wszystkim przedsiębiorców (czyli osób fizycznych oraz prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym polskie przepisy przyznają zdolność prawną), którzy w ramach swojej działalności handlowej wprowadzają do obrotu lub udostępniają na rynku produkty wskazane w załączniku I. Przepisy obejmują również wywóz towarów i produktów. Prawodawca unijny przewidział jednak istotne wyłączenia podmiotowe dla mikroprzedsiębiorstw, małych i średnich przedsiębiorstw. Nie oznacza to jednak, że rozporządzenie EUDR w ogóle tej kategorii podmiotów nie obejmuje.

Nowe obowiązki koncentrują się przede wszystkim na zachowaniu należytej staranności, co będzie potwierdzane złożeniem odpowiedniego oświadczenia. W tym celu podmioty objęte regulacją będą zobowiązane, między innymi, do gromadzenia informacji o pochodzeniu produktów, dokonania oceny ryzyka czy wdrożenia środków zmniejszających ryzyko wystąpienia niezgodności. Co istotne, wymogi wynikające z rozporządzenia EUDR znajdują zastosowanie niezależnie od wolumenu towarów wprowadzanych na rynek. Należy również pamiętać, że nowe przepisy nie mają zastosowania do produktów, które wprawdzie zawierają jeden z wyżej wskazanych towarów, ale nie znalazły się w katalogu z załącznika I.

Naczelna zasada rozporządzenia EUDR uregulowana została w art. 3. Zgodnie z tym przepisem towary i produkty objęte rozporządzeniem mogą być wprowadzane do obrotu, udostępniane na rynku albo z niego wywożone tylko jeśli spełniają wszystkie następujące warunki:

• nie powodują wylesiania,
• zostały wyprodukowane zgodnie z właściwymi przepisami kraju produkcji,
• przedłożono w ich sprawie oświadczenie o należytej staranności.

Jeżeli choć jeden z warunków nie jest spełniony, to produkty objęte rozporządzeniem nie mogą stanowić przedmiotu obrotu.

Wymogi wynikające z rozporządzenia EUDR wiążą polskich przedsiębiorców co do zasady bezpośrednio. Innymi słowy, na przygotowanie się do nowych obowiązków nie pozostało już wiele czasu.

Jakie kary i za co grożą przedsiębiorcom?

Kwestie kar reguluje art. 25 rozporządzenia EUDR. Należy zwrócić uwagę, że choć rozporządzenie jest stosowane bezpośrednio, unormowania dotyczące sankcji za jego naruszenie pozostawiono zasadniczo państwo członkowskim.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 (…) państwa członkowskie określają zasady dotyczące kar mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia przez podmioty i podmioty handlowe i wprowadzają wszelkie środki niezbędne do ich wdrożenia. Jednocześnie państwa członkowskie zobowiązane są do powiadamiania Komisji Europejskiej o przyjętych rozwiązaniach oraz ich zmianach (zob. art. 25 ust. 1 zdanie drugie).

Nie oznacza to jednak, że Polska będzie miała pełną swobodę w zakresie ustanowionych sankcji. Zgodnie z art. 25 ust. 2 rozporządzenia EUDR kary muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Jest to klauzula, którą prawodawca unijny posługuje się stosunkowo często w przypadku aktów prawnych z zakresu ochrony środowiska.

Co jednak istotne, wskazano również katalog kar, który obejmuje:

• grzywny (dla osób prawnych w maksymalnej wysokości co najmniej 4% łącznego rocznego obrotu w poprzednim roku finansowym, przy czym grzywna może ulec podwyższeniu, tak aby przekraczała uzyskaną korzyść ekonomiczną),
• konfiskaty produktów,
• konfiskaty dochodów,
• czasowe wykluczenie na okres maksymalnie 12 miesięcy z procedur udzielania zamówień oraz z dostępu do finansowania publicznego, w tym procedur przetargowych, dotacji i koncesji,
• czasowy zakaz wprowadzania do obrotu lub udostępniania towarów i produktów lub ich wywozu,
• zakaz stosowania uproszczonej należytej staranności określonej w art. 13 rozporządzenia EUDR.

Charakter sankcyjny ma również regulacja z art. 25 ust. 3 rozporządzenia EUDR. Przepis ten umożliwia Komisji Europejskiej publikację informacji dotyczących prawomocnie ukaranego podmiotu – osoby prawnej. Zakres publikowanych informacji obejmuje:

• nazwę osoby prawnej,
• datę wydania prawomocnego wyroku,
• podsumowanie działań, w odniesieniu do których stwierdzono, że dana osoba prawna naruszyła rozporządzenie EUDR,
• rodzaj i kwotę nałożonej kary, w przypadku kary finansowej.

Kary przewidziane przez prawodawcę unijnego są więc surowe – ale przypomnijmy, że akurat tych przepisów rozporządzenia EUDR nie stosuje się bezpośrednio. W praktyce oznacza to, że dla ich skuteczności konieczne jest podjęcie aktywności przez polskiego prawodawcę, co na ten moment nie nastąpiło. Wciąż nie wiemy zatem dokładnie, jaki będzie zakres odpowiedzialności polskich przedsiębiorców za przekroczenie norm wynikających z rozporządzenia EUDR.

Uwagi podsumowujące

Z jednej strony nie budzi wątpliwości to, że nowe przepisy wprowadzą szereg nieznanych dotychczas obowiązków. Obowiązki te mogą być szczególnie uciążliwe dla małych i średnich przedsiębiorców. Na ten moment trudno również przewidzieć praktykę postępowania organów administracji, które będą egzekwowały omawiane przepisy. Niektóre regulacje rozporządzenia EUDR, takie jak kary za przekroczenie przepisów, wymagają z kolei implementacji do polskiego porządku prawnego, co na ten moment nie nastąpiło.

Można także odnieść wrażenie, że w procesie legislacyjnym nie zaangażowano w adekwatny sposób tych podmiotów, które najbardziej odczują skutki nowych przepisów, tj. przede wszystkim firm wprowadzających produkty z załącznika I. Stan wiedzy o nowych obowiązkach wydaje się bowiem niezwykle niski, a co za tym idzie istnieje spore ryzyko, że wielu przedsiębiorców nie będzie przygotowanych do ich terminowej realizacji. Wobec tylu niewiadomych trudno się dziwić pewnym oporom, które napotyka rozporządzenie EUDR.

Negatywnie należy ocenić również postawę Parlamentu Europejskiego, który zgłaszając poprawki wykraczające poza wniosek Komisji Europejskiej, może doprowadzić do paraliżu postępowania prawodawczego. Wątpliwości budzi zresztą sama dopuszczalność wprowadzonych poprawek. W efekcie nie jest jasne, czy dojdzie do odroczenia stosowania nowych przepisów. Taka sytuacja nie ma nic wspólnego z wartością, jaką jest pewność prawa, i już tylko z tego powodu zasługuje na krytykę.

Z drugiej strony, nowe przepisy zostały uchwalone i obowiązują już od połowy 2023 r. Należy również pamiętać, że większość przepisów, z uwagi na formę prawną rozporządzenia, będzie dotyczyć przedsiębiorców bezpośrednio, a zatem nie zmieni się na skutek implementacji przepisów przez prawodawców krajowych. Nadto niezwykle istotny pozostaje cel nowych przepisów – przeciwdziałanie wylesianiu i utracie bioróżnorodności. W świetle tego celu przyjęcie i stosowanie nowej regulacji wydaje się absolutnie niezbędne.

Karol Maćkowiak, praktyka prawa ochrony środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy