Kiedy nadużywa się prawa do informacji publicznej? | Co do zasady

W marcu br. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wydał wyrok, w którym oddalił skargę na bezczynność organu. Jednocześnie wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma na celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb obywateli. Korzystać z niej należy wtedy, gdy celem jest troska o dobro publiczne. Inny sposób korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej może stanowić nadużycie.

Wyrok WSA w Kielcach z 20 marca 2019 r., II SAB/Ke 6/19

Prawo dostępu do informacji publicznej to niewątpliwie jedno z ważniejszych praw przysługujących obywatelom państwa demokratycznego. Jest ono zagwarantowane w art. 61 Konstytucji, stanowiącym w ust. 1, że każdy obywatel ma prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Jak wskazano w wyroku, ani przepisy ustawy zasadniczej, ani przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która określa szczegółowy tryb dostępu do wyżej wymienionych informacji, nie zawierają regulacji pozwalającej w jakikolwiek sposób ograniczyć nadużywanie tego prawa.

Kiedy wniosek o udzielenie informacji publicznej stanowi nadużycie

W stanie faktycznym wyrokowanej sprawy skarżąca złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy łącznie 18 wniosków (od stycznia do listopada 2018 r.), a w każdym z nich znajdowało się po kilkanaście żądań. Wszystkie wnioski kierowane były do jednego z dyrektorów urzędu, a żądania dotyczyły udostępnienia m.in. listy obecności dyrektora PUP, jego zastępcy, głównego księgowego oraz ewidencji wyjść służbowych i prywatnych. Organ odmówił jednak udzielenia wnioskowanych informacji i to bynajmniej nie ze względu na ich ilość ani charakter – żądane informacje stanowiły bowiem informację publiczną. W czym więc leżał problem?

Otóż w ocenie organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie powinna być wykorzystywana w celu innym niż troska o dobro publiczne, troska o przejrzyste państwo, o przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, o jawność działania administracji. Z ustaleń w sprawie wynikało zaś, że skarżąca składała wnioski od momentu rozwiązania przez PUP umowy z jej matką w przedmiocie refundacji kosztów wyposażenia stanowisk pracy. Jako że informacje, które chciała otrzymać, miały dotyczyć osób bezpośrednio zaangażowanych w tę sprawę, można było założyć, że chodziło w rzeczywistości nie o realizację prawa do informacji, ale o dodatkowe zaangażowanie pracowników, wywołanie dolegliwości u adresata wniosków oraz o utrudnienie funkcjonowania urzędu.

Sąd potwierdza – to nadużycie prawa

Sąd administracyjny oddalił skargę wniesioną przez wnioskodawczynię, zgadzając się z argumentacją organu, że składane wnioski stanowią nadużycie prawa.

Warto odnotować, że nadużycie prawa do informacji publicznej nie wynika bezpośrednio z ustawy – jest konstrukcją zaproponowaną przez orzecznictwo sądowe i doktrynę. Jak wskazał sąd w omawianym wyroku, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005, red. J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, s. 146-147).

Zamierzeniem ustawodawcy, uchwalającego przepisy doprecyzowujące konstytucyjne prawo do informacji publicznej, nie było zaspokojenie indywidualnych potrzeb obywateli. Wykorzystywanie prawa dostępu do informacji publicznej do takich celów zagraża bowiem prawidłowemu funkcjonowaniu urzędów oraz utrudnia pracę urzędnikom. Dodatkowo zagraża też realizowaniu prawa dostępu do informacji publicznej tych osób, które chcą je wykorzystywać zgodnie z jego istotą. Uporczywe wysyłanie dużej ilości wniosków, które wymagają obszernych i szczegółowych odpowiedzi, tylko i wyłącznie w celu dokuczenia urzędnikom, absorbuje ich siły oraz środki. Tak też wyjaśnił sąd w komentowanym wyroku: W ocenie Sądu treść i ilość złożonych wniosków, a także koincydencja czasowa między rozwiązaniem przez Dyrektora PUP zawartej z matką skarżącej umowy w przedmiocie refundacji, a przystąpieniem do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej, z których prawie każdy wymagał informacji obszernej i szczegółowej, wskazuje na to, że skarżąca próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Z całokształtu akt sprawy wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania PUP. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Postepowanie skarżącej prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Niewątpliwie między skarżącą a organem istnieje konflikt wynikający z rozwiązania umowy w przedmiocie refundacji. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16.

Trzeba uwzględniać szerszy kontekst

Podsumowując wywód sądu i podzielając wyrażony pogląd, należy pamiętać, aby patrzeć na prawo dostępu do informacji publicznej w szerszym kontekście. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może bowiem składać się na szerszy schemat działania wnioskodawcy, próbującego w ten sposób nadużywać prawa. Aby jednak rozpoznać ten schemat, trzeba przeprowadzić szczegółową analizę, uwzględniającą również nadrzędne zasady prawa oraz wartości, które uprawnienia te mają chronić.

Zuzanna Kalbarczyk, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy