Jakie kryteria musi spełniać wezwanie organu antymonopolowego do przedstawienia informacji? | Co do zasady

Producenci cementu, wezwani przez Komisję Europejską do przedstawienia informacji, zarzucili jej brak dobrego uargumentowania tego wezwania i obarczenie ich nieproporcjonalnym nakładem pracy. Sprawę rozstrzygnął właśnie Sąd w Luksemburgu.

Wyrok Sądu [Generalnego] z 14 marca 2014 roku w połączonych sprawach T-292/11, T-293/11, T-296/11, T-297/11, T-302/11, T-305/11 oraz T-306/11.

W marcu 2011 roku Komisja Europejska wystosowała do kilku producentów cementu wezwania do przedstawienia informacji (ang. request for information) w ramach postępowania dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję. W decyzji wydanej na podstawie art. 18(3) rozporządzenia 1/2003 Komisja nakazała stronom przedstawienie szeregu informacji związanych z posiadanymi podejrzeniami.

W skardze skierowanej do Sądu strony zarzucały Komisji brak wystarczającego wyjaśnienia zarzucanych naruszeń oraz obarczenie ich nieproporcjonalnym nakładem pracy wynikającym z rozmiaru żądanych informacji oraz narzuconego przez Komisję formatu przekazania danych.

W omawianym wyroku Sąd stwierdził, że wezwanie Komisji Europejskiej nie musi być szczegółowo uzasadnione, ale powinno się cechować minimalnym poziomem jasności, który to warunek w tej sprawie został spełniony. Sąd stwierdził też, że adresaci żądania nie mogą w zasadzie podważać zakresu żądanych informacji oraz ich szczegółowości. Komisja ma swobodę w oznaczaniu potrzebnych jej informacji, jeżeli tylko można zasadnie oczekiwać, że będą one przydatne do wykazania naruszenia.

Sąd zgodził się tylko z zarzutem jednej ze stron, kwestionującej fakt, że została zobowiązana do przedstawienia odpowiedzi na 11 szczegółowych pytań w ciągu dwóch tygodni od otrzymania wezwania. Sąd stwierdził, że w tym przypadku należy uwzględnić ryzyko kary finansowej za niezastosowanie się do żądania Komisji oraz fakt, że karę można otrzymać nie tylko za brak czy niekompletność informacji, ale także za informacje nierzetelne lub wprowadzające w błąd. W tym kontekście termin dwutygodniowy na przedstawienie informacji spełniających wszystkie te kryteria (a więc kompletnych, dokładnych i rzetelnych) został uznany za niewystarczający.

Ciekawe spostrzeżenia Sąd poczynił w związku z zarzutami jednej ze spółek kwestionującej arbitralny charakter wezwania Komisji Europejskiej i zarzucającej jej, że wezwanie ma charakter bardziej „rozpoznawczy” niż mający merytoryczne podstawy. Spółka ta prosiła Sąd o zobowiązanie Komisji do przedstawienia materiału dowodowego, który skłonił ją do wystosowania wezwania.

Sąd potwierdził, że interwencja organów publicznych zawsze musi spełniać kryteria proporcjonalności. Sąd stwierdził też, że wezwanie musi zmierzać do zgromadzenia niezbędnej dokumentacji w celu weryfikacji prawidłowości stanu faktycznego i prawnego, w zakresie którego Komisja posiada już wystarczająco poważne dowody potwierdzające podejrzenie naruszenia przepisów konkurencji. Wprawdzie Komisja nie ma obowiązku wymienienia posiadanych dowodów w wezwaniu skierowanym do strony, jednak Sąd może weryfikować istnienie i powagę dowodów w ramach badania zarzutów skargi. Nie muszą być to dowody definitywnie potwierdzające naruszenie. Na początkowym etapie postępowania, mającego na celu zebranie materiału dowodowego służącego do wstępnego ustalenia, czy doszło do naruszenia, czy też nie, wystarczy, że Komisja posiada dowody dające uzasadnione podejrzenie naruszenia przepisów, nie zaś dowody potwierdzające to naruszenie. Tak też było w przypadku analizowanym przez Sąd.

Postępowania przed polskim organem antymonopolowym

Warto przypomnieć, że w polskim systemie prawnym wezwanie do przedstawienia informacji i dokumentów wystosowywane przez Prezesa UOKiK musi spełniać ściśle określone kryteria, takie jak wskazanie zakresu informacji, celu żądania, terminu udzielenia informacji oraz pouczenie o sankcjach za nieudzielenie informacji lub za udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd (art. 50 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów).

Jeżeli wezwanie zawiera te obligatoryjne elementy, adresat wezwania Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma w zasadzie prawnych możliwości sprzeciwienia się żądaniu organu. Jeżeli adresat nie zgadza się z zakresem lub szczegółowością pytań, terminem na odpowiedź lub nie są dla niego jasne podstawy wystosowania wezwania (nie wie, jakie zarzuty są mu stawiane lub jakie podejrzenia wobec niego ma Prezes UOKiK), nie może kwestionować tego dostępnymi środkami zaskarżenia. Adresat może jedynie złożyć wniosek o przedłużenie terminu na przedłożenie odpowiedzi lub prosić o wyjaśnienie i doprecyzowanie zakresu żądanych informacji. Dalej idącą możliwością jest kwestionowanie działań Prezesa UOKiK przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ale dopiero w odwołaniu od decyzji Prezesa UOKiK nakładającej karę pieniężną za nieudzielenie wymaganych informacji bądź udzielenie informacji niepełnych lub nierzetelnych. Pytanie tylko, czy jakikolwiek przedsiębiorca będzie ryzykował wydanie decyzji przeciwko niemu, skoro kara finansowa za tego rodzaju przewinienie jest wyjątkowo dolegliwa (do 50 mln euro).

Adresat wezwania musi też zdawać sobie też sprawę, że wynik takiego posunięcia może być niepewny. Nieskuteczny będzie np. zarzut odwołania, że żądane informacje nie są w żaden sposób przydatne Prezesowi UOKiK. Z wczesnego orzecznictwa wynika wprawdzie, że żądane przez Prezesa UOKIK informacje nie mogą być oczywiście nieprzydatne do celów postępowania (wyrok SA z 19 listopada 1992., XVII Amr 24/92, Wok. 1993, nr 5, s. 38), jednakże w późniejszym polskim orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że adresat wezwania nie może kwestionować żądania UOKiK wykazując, że żądane informacje nie są konieczne Prezesowi UOKiK (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 2 grudnia 2008 r., III SK 15/08). Uznaje się bowiem, że tylko organ antymonopolowy może ocenić przydatność żądanych informacji dla realizacji swoich ustawowych zadań. W praktyce oznacza to, że aby nie narazić się na karę pieniężną, adresat wezwania powinien udzielić żądanych informacji, nawet jeżeli uważa, że są irrelewantne dla sprawy.

Obowiązek przygotowania odpowiedzi w formacie narzuconym przez organ antymonopolowy lub wymagających przetworzenia znacznej ilości danych jest kwestią dyskusyjną. Pojawiają się głosy, że przedsiębiorca nie ma obowiązku specjalnego przygotowywania skomplikowanych wyliczeń na wezwanie UOKiK (np. obliczenia średnich cen z danego okresu, jeżeli przedsiębiorca nie przygotowuje takich zestawień dla własnych potrzeb ani nie posiada narzędzi informatycznych do przeprowadzania odpowiednich operacji liczbowych). Odmowa przekazania takich danych obarczona jest jednak znacznym ryzykiem. Niewątpliwie przedsiębiorca powinien wykazać należytą staranność w zebraniu żądanych informacji. W postępowaniu odwoławczym od ewentualnej kary za odmowę przekazania żądanych danych mógłby wykazywać również naruszenie przez organ antymonopolowy konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez obarczanie przedsiębiorcy zbyt daleko idącymi obowiązkami. Sąd rozpatrujący sprawę musiałby wówczas ocenić, czy i w jakim stopniu żądanie Prezesa UOKiK było uzasadnione w konkretnych okolicznościach sprawy.

Warto też zaznaczyć, że nieprawidłowe byłoby żądanie przez Prezesa UOKiK przedstawienia danych, którymi adresat nie dysponuje (np. danych finansowych, których nie ma obowiązku przechowywać), lub które musiałby pozyskiwać od osób trzecich. Takie żądanie nie spełniłoby kryteriów proporcjonalności i mogłoby stanowić podstawę zarzutów odwołania.

Sabina Famirska, praktyka prawa konkurencji kancelarii Wardyński i Wspólnicy