Historie z KIO. Spokojnie – podpis pod ofertą wystarczy
Sposób podpisania oferty regulują przepisy Kodeksu cywilnego. W ich świetle podpis złożony na końcu oświadczenia woli, jakim jest oferta wykonawcy, obejmuje całą treść go poprzedzającą, wystarczy więc, aby uznać ofertę za skutecznie podpisaną. Wymóg parafowania każdej strony oferty, stawiany czasem przez zamawiających, należy uznać za mający charakter jedynie instrukcyjny. Niezachowanie tego formalnego wymogu przez wykonawcę nie może skutkować dla niego negatywnymi konsekwencjami.
Od dzisiaj oferty w postępowaniu o zamówienie publiczne należy składać w formie elektronicznej. Nie dotyczy to jednak ofert składanych w postępowaniach podprogowych, których elektronizacja została przesunięta do 1 stycznia 2020 r., tj. do czasu pełnego wdrożenia modelu docelowego zakładającego istnienie centralnej Platformy e-Zamówień, z którą zintegrowane będą Portale e-Usług. Do tego czasu oferty w postępowaniach, w których wartość zamówienia jest szacowana poniżej progów unijnych, składane będą tak jak dotychczas, tj. w formie pisemnej.
W wyroku z 20 lipca 2018 r. w sprawie KIO 1310/18 Krajowa Izba Odwoławcza wyjaśniła, jakie wymogi spełnić musi wykonawca, aby uznać jego ofertę za skutecznie podpisaną. Jej wskazówki wciąż znajdują zastosowanie w zamówieniach podprogowych.
W postępowaniu o zamówienie publiczne, którego dotyczyło odwołanie, wykonawca złożył podpisaną ofertę, której strony dodatkowo, z własnej inicjatywy, parafował. Po publicznym otwarciu ofert okazało się, że jej dwie strony nie zawierały odręcznej parafy, tylko jej wydrukowany skan. Wykonawca wyjaśnił, że w ostatniej chwili dokonywano zmian treści na wymienionych stronach i w pośpiechu przez pomyłkę zamiast odręcznie parafowanych stron włożono ich kopię.
W związku z opatrzeniem dwóch stron oferty kopią parafy zamawiający uznał, że została mu przedłożona jedynie kserokopia tych stron. Na tej podstawie pominął wskazane strony oferty i nie przyznał wykonawcy punktów w ramach kryterium oceny ofert „Metodologia” oraz „Doświadczenie personelu wykonawcy” za zamieszczone na tych stronach informacje. SIWZ nie zawierało przy tym wymagania (ani nawet zalecenia), aby wykonawcy parafowali każdą stronę oferty, a jedynie wymóg, aby parafowane zostały wszelkie poprawki lub zmiany treści wpisywanych w ofercie.
Poszczególne strony oferty jako jej integralna część
Wykonawca złożył odwołanie od wskazanej wyżej czynności zamawiającego. W odwołaniu wskazał, że skoro na stronach pominiętych przez zamawiającego nie wprowadzono żadnych poprawek ani zmian w treści oferty, odwołujący nie miał obowiązku ich parafowania.
Wskazał ponadto, że poza kopią zamiast oryginału parafy nie istniały żadne różnice pomiędzy pominiętymi stronami a pozostałą częścią oferty. Wszystkie strony zostały m.in. sporządzone w formie wydruku komputerowego, zawierały oznaczenia firmowe i były opatrzone numerami porządkowymi. Zdaniem odwołującego przemawiało to za konkluzją, że pominięte strony nie stanowiły odrębnej części oferty, a jedynie jedną z wielu stron oferty, na której końcu został złożony odręcznie podpis pełnomocnika wykonawcy. Integralność oferty została ponadto zabezpieczona poprzez spięcie składających się na nią dokumentów, a następnie złożenie całości w zamkniętej kopercie, jako oferty w postępowaniu.
W konsekwencji, w ocenie wykonawcy, powinna zostać przyznana mu maksymalna punktacja w kryteriach oceny ofert, odnośnie do których pominięto informacje zamieszczone na stronach opatrzonych kopią parafy.
Forma pisemna – czyli jaka?
Zgodnie z art. 18 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw z dnia 22 czerwca 2016 r. w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego wszczętych i niezakończonych przed dniem 18 października 2018 r., w przypadku braku zgody zamawiającego na złożenie oferty w formie elektronicznej, oferty i wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego składa się pod rygorem nieważności w formie pisemnej (jak wskazano wyżej, w postępowaniach o wartości poniżej progów unijnych, oferty w formie pisemnej składane będą również po tej dacie), podpisanej własnoręcznym podpisem. Z kolei według art. 78 § 1 zd. 1 k.c., do którego odsyła art. 14 p.z.p., w odniesieniu do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nieuregulowanych odmiennie w Prawie zamówień publicznych, do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Regulacja Kodeksu cywilnego ma przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że strony danego stosunku prawnego nie mogą inaczej uregulować, jak rozumieć będą formę pisemną.
Forma oferty inna niż dokumentów podmiotowych
Za nieuprawnione uznane zostało odwołanie się w przedstawionym stanie faktycznym przez zamawiającego do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia, zgodnie z którym oświadczenia, o których mowa w rozporządzeniu składane są w oryginale, a inne dokumenty, o których mowa w rozporządzeniu – w oryginale lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem (§14). Przepisy tego rozporządzenia znajdują bowiem zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do oświadczeń lub dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub kryteria selekcji, spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego oraz brak podstaw wykluczenia. Dla rozstrzygnięcia, czy wykonawca złożył ofertę, czyli swoje oświadczenie woli, w odpowiedniej formie, znaczenie ma natomiast wyłącznie regulacja Kodeksu cywilnego.
Kodeks cywilny swoje, a SIWZ swoje
Jak wskazała Izba, z uwagi na fakt, że art. 78 §1 zd. 1 k.c. ma charakter ius cogens, należy uznać, że wszelkie regulacje odnośnie do sposobu podpisania oferty zamieszczane typowo przez zamawiających w ramach instrukcji dla wykonawców w SIWZ (np. wymóg parafowania każdej strony oferty) mają charakter jedynie instrukcyjny, gdyż ich nieprzestrzeganie nie może mieć wpływu na ważność oferty, jeżeli tylko została własnoręcznie podpisana.
Choć postawienie w przedmiotowym postępowaniu wymogu parafowania każdej strony oferty i tak nie mogłoby uzasadnić pominięcia stron oferty przez zamawiającego, postępowanie zamawiającego było tym bardziej niezrozumiałe, zważywszy na brak takiego wymogu w SIWZ. Zamawiający uzasadniał swoje zachowanie względem oferty wykonawcy, powołując się na punkt instrukcji dla wykonawców, zgodnie z którym wszelkie miejsca w ofercie, w których wykonawca naniósł poprawki lub zmiany wpisywanej przez siebie treści, muszą być parafowane przez osobę podpisującą ofertę, pod rygorem ich nieuwzględnienia. W rozpoznawanej sprawie jednak nie ulegało wątpliwości, że wykonawca nie naniósł przekreśleń ani dopisków, lecz fizycznie wymienił strony oferty.
Ujawnienie woli oferenta
Dodatkowo zamawiający tłumaczył swoje postępowanie ustalonym na gruncie Prawa zamówień publicznych zwyczajem parafowania każdej strony dokumentu jako podstawy ustalenia, czy i która strona oferty została podpisana. Wskazywał, że zgodnie z art. 65 §1 k.c. oświadczenie woli należy tłumaczyć, odwołując się m.in. do ustalonych zwyczajów.
Izba stwierdziła że zwyczaj wskazany przez zamawiającego, mimo wieloletniego orzekania w dziedzinie zamówień, nie jest jej znany, w związku z czym tym bardziej nie można uznać go za ustalony. Izba poddała również w wątpliwość, co konkretnie miałby taki zwyczaj oznaczać.
Zauważyć należy, że powołany przez zamawiającego art. 65 §1 k.c. dotyczy ustalenia treści oświadczenia woli, która w przedmiotowej sprawie była jednoznaczna i nie budziła wątpliwości interpretacyjnych. Ustalenie, czy do złożenia oświadczenia woli w ogóle doszło, jest natomiast przedmiotem uregulowania z art. 60 k.c., zgodnie z którym wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Za takie zachowanie należy uznać złożenie podpisu pod treścią formularza oferty przez wykonawcę.
Katarzyna Śliwak, radca prawny, praktyka infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i PPP kancelarii Wardyński i Wspólnicy
